في الواجهةمقالات قانونية

ابراهيم الشقم : قراءة في اجتهادات القضاء الدستوري القانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية نموذجا

المقدمة

يعتبر القضاء الدستوري من أهم فروع السلطة القضائية لكونه يتعلق بمراقبة دستورية القوانين، وهذه الدستورية التي تعد تأكيدا لسمو وعلو الدستور على كل ما عداه، باعتباره قمة القواعد القانونية[1]، وتجسيدا لمبدأ تدرج القوانين، باعتبار هذا الأخير يكرس مبدأ دولة القانون والمؤسسات.

بالتاريخ الموافق ل 12 غشت 2012، في حيثية قراره رقم 618.2006، صرح المجلس الدستوري على أن “من مهامه المساهمة في ضبط السير العادي للمؤسسات وفق ما ينص عليه القانون”[2].

وبهذا فالقضاء الدستوري يستمد شرعيته أولا في الدور المنوط به في صون نص الدستور وحماية روحه، وثانيا من شرعية الدور المنوط به في الفصل في صحة تمثيل الأمة على مستوى البرلمان، فهذا الأخير لا يفرض سياسة تشريعية بل يراقب إجراءات صناعة التشريع، ذلك أن انبثاق الأغلبية الحكومية من الأغلبية البرلمانية نفسها يخلق نوعا من التراضي بين السلطتين التشريعية والتنفيذية، وذلك ينتج في غالب الأحيان ما يسمى في الفقه الدستوري “بنظرية فعل الأغلبية”.

فمفهوم القضاء الدستوري من الناحية العملية ممارسة وظيفة قضائية، من قبل هيئة مستقلة لها صفة إما مجلس أو محكمة، ونظرا لأهمية الكتلة المالية داخل منظومة المشرع الدستوري فقد خصها ببسط رقابة القضاء الدستوري عليها.

وبهذا فالقوانين التنظيمية للمالية تحتل مكانة مهمة في ضمن باقي قوانين الدولة، ولذلك أولاها المشرع مكانة مهمة وخصها بشروط مميزة في سنها، كما خصها أيضا بقوانين تنظيمية.

فإذا كانت قوانين المالية يمكن أن تعرض على القضاء الدستوري لينظر في مدى مطابقتها للدستور، فإن القوانين التنظيمية للمالية تعرض عليه وجوبا[3]. وهذا ما يخول للقضاء الدستوري دورا مهما عند النظر في سلامة القوانين المتعلقة بالمالية السنوية وإلزاما القوانين التنظيمية للمالية.

ونظرا لأهمية الرقابة على دستورية القوانين فقد نص الفصل 129 من دستور 2011على أنه: “تحدث محكمة دستورية”، مع التنصيص على أن يستمر المجلس الدستوري في ممارسة صلاحياته إلى أن يتم تنصيب المحكمة الدستورية، عملا بأحكام الفصل 177 من الدستور ومقتضيات الفقرة الأولى من المادة 48 من القانون التنظيمي المتعلق بالمحكمة الدستورية[4].

لئن كان سن القوانين يبقى عملية تشريعية واختصاصا أصيلا للسلطة التشريعية، فإن هذا لا يمنع من أن تساهم المحكمة الدستورية في الحرص على ألا تصدر النصوص التشريعية إلا مطابقة للدستور وغير مخالفة لمقتضياته مع الحرص على أن تراعي فيها متطلبات جودة النص القانوني صيغة وموضوعا، وهو الأمر الذي سيتم التطرق إليه من خلال هذه القراءة.

فمن خلال ملامسة أهمية موضوع الدراسة يمكن طرح الإشكالية المحورية على الشكل التالي:

ما مدى مساهمة اجتهادات المجلس الدستوري في تجويد النصوص القانونية بشأن القانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية؟

وهو ما يقتضي الإجابة على الأسئلة الأساسية التالية:

  • ما هي مسطرة الرقابة على صحة القانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية؟
  • ما هي التقنيات والتعليلات التي اعتمدها المجلس الدستوري لتعليل قراره رقم 14/950 في هذا الشأن؟
  • ثم ما هو حجم أو نسبة مساهمته في تجويد هذا الأخير؟

 

 

وللإجابة سيتم تقسيم الموضوع من خلال التصميم الآتي:

التصميم:

المطلب الأول: المراقبة الشكلية والإجرائية للقانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية

  الفرع الأول: مراقبة صحة الإجراءات والآجال

 الفرع الثاني: التقيد باحترام قاعدة التداول بين مجلسي البرلمان

الفرع الثالث: قاعدة الانسجام التشريعي

 

المطلب الثاني: المراقبة الموضوعية والجوهرية للقانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية

الفرع الأول: مسطرة التشريع في المادتين الضريبية والجمركية في شأن (المادة 6)

  الفرع الثاني: فتح اعتمادات إضافية بمرسوم في أثناء السنة -حالة الضرورة- (المادتين 26 و60) 

  الفرع الثالث: الملاحظة المثارة بشأن (المادتين 52 و46) من القانون التنظيمي.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

المطلب الأول: المراقبة الشكلية والإجرائية للقانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية

بعد تصويت مجلس النواب في قراءة ثانية على القانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية، وبمقتضى الفقرة الثانية من الفصل 132 من الدستور أحيل هذا القانون على المجلس الدستوري لبسط رقابته الوجوبية عليه، والتي توجت بصدور القرار رقم 14/950 عن المجلس المذكور بتاريخ 23 دجنبر 2014[5] قضى فيه أساسا بما يلي:

عدم مشروعية القانون التنظيمي من حيث الشكل والإجراءات بخصوص التعديلات المدخلة على المواد 21 و27 و69 و70، من مشروع القانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية، خلال القراءة الثانية للنص من طرف مجلس النواب، وصوت عليه نهائيا، دون عرض الأمر من جديد على مجلس المستشارين، وهو الأمر الذي أخل بدستورية المسطرة التشريعية من زاوية المشروعية الخارجية.

وهذا ما أسس إليه المجلس الدستوري على ضوء قواعد مهمة تتعلق بالإجراءات الشكلية لسن القوانين التنظيمية للمالية، منها ما يتعلق بالإجراءات والآجال (الفرع الأول)، بالتداول بين المجلسين (الفرع الثاني)، وبالانسجام التشريعي (الفرع الثالث)، من خلال مراقبة المسطرة التشريعية للقانون التنظيمي.

الفرع الأول: مراقبة صحة الإجراءات والآجال

في كل قرارات المجلس الدستوري، أول ما يراقبه هو صحة المسطرة التشريعية من حيث الشكل طبقا للدستور، وهكذا نجده بمناسبة بته في القانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية في ظل دستور 2011، قد عمل على التحقق من خلال القواعد التالية[6] :

  • التحقق من أن القانون التنظيمي للمالية كان موضع تداول بالمجلس الوزاري (طبقا للفصل 49 من الدستور)؛
  • التأكد من أن القانون التنظيمي للمالية تم إيداعه بالأسبقية لدى مكتب مجلس النواب (طبقا للفصل 78 من الدستور)؛
  • التأكد من قاعدة تداول المجلسين بالتتابع بغية التوصل إلى المصادقة على نص واحد أو موحد (طبقا للفصل 84 من الدستور)؛
  • تداول مجلس المستشارين في الصيغة التي صوت عليها مجلس النواب (الفصل 84 من الدستور)؛
  • التأكد من احترام أن التصويت النهائي بالأغلبية المطلقة للأعضاء الحاضرين كان من طرف مجلس النواب (طبقا للفصل 84 من الدستور في فقرته الثانية والأخيرة)؛
  • التأكد من احترام أجل عشرة أيام قبل المداولة انطلاقا من إيداع مشروع القانون التنظيمي للمالية بمكتب مجلس النواب (طبقا للفصل 85 من الدستور)؛

إن المجلس الدستوري لا يقتصر على مراقبة الإجراءات الشكلية السالفة الذكر، بل إنه يقوم بمراقبة معمقة بالاستناد على محاضر أشغال لجنة المالية والتنمية الاقتصادية بمجلس النواب ولجنة المالية والتخطيط والتنمية الاقتصادية بمجلس المستشارين ومحاضر الجلسات العامة لمجلسي النواب والمستشارين المتعلقة بمناقشة مشروع القانون التنظيمي لقانون المالية والتصويت عليه[7].

وتبعا لهذا أتيح توضيح مجموعة من القواعد التي من شأنها الرفع من جودة القوانين التنظيمية للمالية، واحترام المقتضيات أو الأحكام الدستورية.

الفرع الثاني: التقيد باحترام قاعدة التداول بين مجلسي البرلمان

انتهى قضاء المجلس الدستوري في قراره رقم 14/950 إلى التصريح بأن إقدام مجلس النواب في قراءة ثانية على تعديل المواد 21 و27 و69 و70، من القانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية ابتغاء ضمان التناغم بين القانون التنظيمي مع القانون المالي لسنة 2015 غير مخالف للدستور، غير أن عدم إحالة هذه التعديلات على مجلس المستشارين شكل- حسبما ورد في القرار- مخالفة، حدد المجلس الدستوري وجهها في الإخلال بقاعدة التداول بين المجلسين.

باعتبار هذه الأخيرة قاعدة دستورية، ويجب احترامها وفق المسطرة المنصوص عليها دستوريا ووفق القواعد السابق ذكرها، فمشروع القانون التنظيمي للمالية يحال بالأسبقية على مكتب مجلس النواب، يتداول بشـأنه بعد مرور عشرة أيام انطلاقا من تاريخ إيداعه، ثم يحال على مجلس المستشارين، يتداول مجلس المستشارين بخصوصه ويصوت عليه، لتتم إحالته بعد ذلك إلى مجلس النواب على الصيغة التي صوت عليها مجلس المستشارين والتي له الحق في التداول بخصوصها وله حق التصويت النهائي على الصيغة التي أحيلت إليه.

إلا أنه بهذه المناسبة، والمناسبة شرط كما يقال، وبخصوص الرقابة الشكلية على مسطرة التصويت، هناك من ذهب إلى القول إن الفصل 132 من الدستور أناط بالمجلس الدستوري صلاحية البت في مطابقة القوانين التنظيمية للدستور، وليس البت في مسطرة التصويت المنظمة بموجبات النظامين الداخليين لمجلسي البرلمان، وأن القانون التنظيمي للمحكمة الدستورية غير متضمن لأية إشارة لإمكانية إعمال الرقابة الدستورية من زاوية دستورية مساطر التصويت[8].

في مضمار مثل هذا القول اعتمد العميد “جورج فيديل” في مقال بعنوان: “الشطط في استعمال السلطة الإدارية والشطط في استعمال السلطة التشريعية “أن المجلس الدستوري الفرنسي يعد قاضيا لتجاوز السلطة التشريعية، مبينا أوجه التماثل بين قضاء المشروعية ودعوى المشروعية الدستورية في تطبيق قواعد المشروعية الخارجية المتمثلة في ركن الاختصاص وركن الشكل والمسطرة”[9].

بدوره اعتبر القضاء الدستوري المصري أن الأوضاع الشكلية للنصوص القانونية تعد جزءا من مقوماتها وشرطا لازما لاكتمال بنياتها، وأن القضاء الدستوري يتحرى ابتداء في المطاعن الشكلية قبل أن يتقصى العيوب الجوهرية في الطعن المعروض عليه، واستقر قضاء المحكمة الدستورية العليا المصرية على أن المطاعن الشكلية من النظام العام وتثيرها المحكمة تلقائيا ولو كان الطعن المحال عليها مقتصرا على الطعون الجوهرية أو الموضوعية دون سواها، وهو أمر يجد تفسيره الفلسفي في الطبيعة الموضوعية العينية caractére objectif للدعوى الدستورية[10].

ويتحصل مما سبق أن قضاء المجلس الدستوري المغربي مصادف للصواب في إخضاع القانون التنظيمي للمالية رقم 130.13 للرقابة من منظور لعملية تقصي المشروعية في شقها الخارجي، وهذا ما تضمنه قرار المجلس الدستوري رقم 14/950 كما أسلفنا الذكر بخصوص هذا الأخير والذي جاء فيه:

“وحيث إنه، يبين من الاطلاع على محاضر أشغال لجنة المالية والتنمية الاقتصادية بمجلس النواب ولجنة المالية والتخطيط والتنمية الاقتصادية بمجلس المستشارين ومحاضر الجلسات العامة لمجلسي النواب والمستشارين المتعلقة بمناقشة مشروع القانون التنظيمي لقانون المالية والتصويت عليه، أن مجلس النواب أدخل خلال القراءة الثانية للنص، تعديلا على المواد 21 و27 و69 و70 من مشروع هذا القانون التنظيمي يهم الجدولة الزمنية لدخوله حيز التنفيذ، وصوت عليه نهائيا، دون عرض الأمر من جديد على مجلس المستشارين…”

وعلى هذا الأساس يبقى قيام وجه المخالفة المثار محل نقاش، على اعتبار أن مجلس النواب محق في البت النهائي في القانون بصريح الفصل 84 من الدستور الذي تم سنه في توجه نحو إقرار الثنائية البرلمانية غير المتكافئة القائمة على رجحان مركز مجلس النواب في العمل التشريعي في أوجه متعددة منها انعقاد اختصاص البت النهائي في النص المتداول بشأنه، خلافا لما كان عليه الوضع في نظام الثنائية البرلمانية المتكافئة في دستور 1996. وينحسم الإشكال بصورة أوضح لجهة حق مجلس النواب في البت النهائي دونما حاجة إلى تطبيق مسطرة الذهاب والإياب بين المجلسين عند إعمال القراءة النسقية بين الفصلين 84[11] ؛

و85[12] من الدستور[13].

الفرع الثالث: قاعدة الانسجام التشريعي

تقتضي أن يلتزم المشرع بالمقتضيات التي يسنها، غير أن ضرورة تقيد البرلمان بهذه القاعدة يجب أن يتم في إطار المقتضيات الدستورية ودون مخالفتها بأي مبرر كان، ولذلك رمى المجلس الدستوري، من خلال قضائه على أن تمكين مجلس المستشارين من مجرد قول كلمته في التعديلات المدخلة على المواد 21 و27 و69 و70 دون المساس بحق مجلس النواب في الحسم النهائي، فإنه وجب التوقف عند مضمون التعديلات التي لم تكن تتوخى غير تفادي التعارض بين مقتضيات قانون المالية لسنة 2015، مع القانون التنظيمي للمالية، أي بعبارة المجلس الدستوري، فإن “مبدأ الانسجام بين النصين التشريعيين أملى تعديل المواد السابق بيانها” لتجنب استحالة تنفيذهما معا فيما لو بقي النصان في حالة التعارض.

ولما كان الأمر على نحو ذلك من اقتصار التعديلات على مجرد “تصحيح الخطأ المادي أو ملائمة المقتضيات المصادق عليها”، بعبارة المجلس الدستوري نفسه[14]، فإن القضاء بوجوب التداول في المواد المعدلة بين المجلسين يعد على الأقل مسلكا متسما في الشكلانية القانونية le formalisme excessif، هذا في الوقت الذي يسجل فيه اتباع القضاء الدستوري الفرنسي لمنهج مرن في إعمال الرقابة من زاوية المشروعية الدستورية الخارجية، ومنهج قائم على تجنب الشكلانية الزائدة عن اللزوم والاكتفاء برقابة المشروعية الخارجية في حد أدنى le contrôle minimum[15].

“…وحيث إنه تأسيسا على ما سبق، فإن إقدام مجلس النواب، خلال القراءة الثانية لمشروع القانون التنظيمي المذكور، على تعديل مقتضيات المواد 21 و27 و69 و70، المتعلقة بدخوله حيز التنفيذ، الذي يبرره الانسجام بين نصين قانونيين مرتبطين فيما بينهما، ليس فيه، من هذا الجانب، ما يخالف الدستور، غير أن عدم إحالة هذا التعديل على مجلس المستشارين ينافي قاعدة التداول بين مجلسي البرلمان المقررة دستوريا، ويكون تبعا لذلك، غير مطابق للدستور”.

فالمجلس الدستوري يساهم في الحفاظ على التوازنات التنظيمية والتي تحول دون مخالفة السلطات العامة للقواعد الدستورية، وكذا وجاهة التعليل المعتمد وارتقائه إلى مستوى تأسيس القرار على نحو سليم.

المطلب الثاني: المراقبة الموضوعية والجوهرية للقانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية

تخص هذه العناصر قضاء المجلس الدستوري بعدم مطابقة المادة 6 من القانون التنظيمي للدستور، بعلة حصر تعديل المقتضيات الضريبية والجمركية ومادة التحصيل عبر قناة مسطرة القانون المالي السنوي، وهو ما يشكل تقييدا لصلاحيات البرلمان (الفرع الأول).

بالإضافة إلى الملاحظة المثارة بشأن المادتين 26 و60 من نفس القانون ليس فيهما ما يخالف الدستور (الفرع الثاني).

هذا فضلا عن المادة 52 في فقرتها الأخيرة، التي تنص على أنه “إذا وقع رفض المشروع من قبل مجلس المستشارين تحيل الحكومة على مجلس النواب المشروع الذي صادق عليه في القراءة الأولى مدخلة عليه بعض التعديلات التي قدمتها الحكومة أو التي قبلتها بمجلس المستشارين”، غير مطابقة للدستور. وكذلك المادة 46 المحكوم بعدم مخالفتها للدستور مع إبداء ملاحظة توجيهية عدم اكتسابها صبغة القانون التنظيمي، (الفرع الثالث)، جدير بالدراسة والتحليل.

الفرع الأول: حول مسطرة التشريع في المادتين الضريبية والجمركية بشأن (المادة 6)

توقف المجلس الدستوري عند المادة 6 من القانون التنظيمي ليقضي بعدم مطابقة الفقرة الأخيرة منها للدستور بحكم تنصيصها على التالي: لا يمكن تعديل المقتضيات الضريبية والجمركية إلا بموجب قانون المالية”.

واستند المجلس الدستوري في قضائه، عن صواب تقدير هذه الدراسة، على الفصل 71 من الدستور الذي جعل مواد النظام الضريبي ووعاء الضرائب وتحصيلها وكذا نظام الجمارك من مشمولات ميادين القانون، وأضاف في حيثيات التعليل أن الفقرة المشوبة بعلة عدم الدستورية، جاءت خارقة للفصل 78 من الدستور الذي سن حق البرلمانيين ورئيس الحكومة على حد سواء في التقدم بمقترحات القوانين.

وهكذا تنبه المجلس الدستوري إلى خطورة حجب حق البرلمانيين في المبادرة التشريعية في المواد المعنية خارج آلية قانون المالية، وذلك فيما لو بقي المقتضى على حاله، باستحضار أن المبادرة التشريعية في قانون المالية تنحصر في الحكومة حيادا على المبدأ العام المنصوص عليه في الفصل 78.

ولم يفوت القرار القضائي الدستوري أن يتوقف عند سرعة الإجراءات الناتجة عن ضابط الآجال القانونية في قانون المالية، وما يقترن به من قيود ترد على صلاحيات البرلمان، والكل لتسويغ ما ذهب إليه في قضائه.

وكانت خلاصة هذا الاستدلال أن الفقرة محل النقاش غير مطابقة للدستور، ونحى القرار القضائي منحى القرارات التوجيهية [16]décisions directives للقضاء الدستوري، وذلك بتشديده على أن تعديلات المادة الضريبية والمادة الجمركية ينبغي أن يستحضر قاعدة توازن مالية الدولة المقررة بنص الفصل 77 من الدستور.

فحصر إمكانية تعديل المقتضيات الضريبية والجمركية في قانون المالية يجعل هذا التعديل خاضعا للشروط والآجال المحددة في القانون التنظيمي لقانون المالية، ويفضي بالتالي، دون سند دستوري، إلى تقييد صلاحيات البرلمان في مجال التشريع، لا سيما حق أعضاء البرلمان في التقدم باقتراح القوانين المضمون بموجب الفصل 78 من الدستور، هذا من جهة.

من جهة ثانية أن الأمر يتناقض مع الفقرة الأولى من نفس الفصل (6)، التي تم التصريح بمطابقتها للدستور، التي تنص على التالي: “لا يمكن أن تتضمن قوانين المالية إلا أحكاما تتعلق بالموارد والتكاليف أو تهدف إلى تحسين الشروط المتعلقة بتحصيل المداخيل وكذا مراقبة الأموال العمومية”[17].

وحاصل ما سبق أنه إذا كان المجلس الدستوري قد توخى من قضائه بخصوص المادة 6 صيانة حق البرلمانيين في التقدم بمقترحات قوانين بشأن مواد الجمارك والضرائب وتحصيل الديون العمومية، فإن هذا الحق قد يبقى حقا نظريا تغله إلى أبعد الحدود قاعدة التوازن مقترنة بإكراهات أخرى لا يتسع المقام لاستعراضها، سيما إذا استحضرنا الصيغة التي قدمت بها الحكومة مشروع القانون التنظيمي لقانون المالية لسنة 1998، حيث جاءت المادة 5، (مشروع القانون التنظيمي رقم 89-7 لقانون المالية[18]) بما يلي: “كل حكم وارد في قانون أو نظام يقضي بإحداث تكاليف جديدة أو تترتب عليه تخفيضات في المداخيل من شأنها الإخلال بالتوازن المالي لقانون المالية الجاري به العمل لا يمكن أن يدخل حيز التنفيذ من الناحية المالية إلا بعد أن ينص قانون للمالية على تقييم هذه التكاليف الجديدة أو التخفيضات في المداخيل وعلى الإذن فيها…”،

والمجلس الدستوري أجاب وقال: “وحيث إنه إذا كان من المسلم به أن المصلحة العامة تقضي بالحفاظ على التوازن المالي الذي أقره قانون المالية فإن أنسب طريقة لتحقيق ذلك هي أن تتجنب الحكومة تقديم مشاريع قوانين أو تعديلات تفضي إلى الإخلال به وأن تدفع، استنادا إلى الفصل 51[19] من دستور 1996، بعدم قبول أي اقتراح قانون أو تعديل من نفس القبيل يقدمه أعضاء البرلمان؛

وحيث إنه، على العكس من ذلك، إن ما نصت عليه المادة 5 المتحدث عنها لتجنب الاخلال بالتوازن المالي للميزانية، يفضي إلى تعطيل نص قانوني أقره البرلمان وصدر الأمر الملكي بتنفيذه ونشره في الجريدة الرسمية، يعد مخالف لأحكام الفصل 4 من الدستور فيما تضمنه من أن القانون هو أسمى تعبير عن إرادة الأمة وأن على الجميع الامتثال له”. (قرار المجلس الدستوري رقم 250 بتاريخ 24 أكتوبر 1998)[20].

وهو ما وقف عليه المجلس الدستوري في قراره رقم 961/15، بتاريخ 18 ماي 2015، بحذف هذا المقتضى غير الدستوري، عند بته للمرة الثانية في القانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية حيث جاء في هذا القرار في حلته النهائية بخصوص المادة 6: “وحيث إن التعديل المدخل على هذه المادة يتمثل في حذف ما كانت تتضمنه فقرتها الأخيرة من أنه، لا يمكن تعديل المقتضيات الضريبية والجمركية إلا بموجب قانون المالية، مما يجعلها في صيغتها المعدلة مطابقة للدستور”.

إن المجلس الدستوري بناء على ما سبق يقوم بمراقبة توزيع الاختصاص بين السلطة التنفيذية التي تختص بالمجال التنظيمي والسلطة التشريعية المختصة بالمجال التشريعي، حيث ينهض بدور الحكم بين السلطتين إعمالا لمبدأ الفصل بين السلط.

 

 الفرع الثاني: فتح اعتمادات إضافية بمرسوم في أثناء السنة -حالة الضرورة- (المادتين 26 و60) 

وهو نفس المقتضى الذي بت فيه المجلس الدستوري من خلال القانون التنظيمي رقم 7.98 لقانون المالية لسنة 1998[21]، من خلال تنصيص الشق الأول من المادة 43 من ذات هذا القانون من أنه: “يجوز في حالة ضرورة ملحة ذات مصلحة وطنية فتح اعتمادات إضافية بمرسوم في أثناء السنة تطبيقا للفصل 45 من دستور 1996”[22]، حيث قضى المجلس الدستوري بعدم مخالفته للدستور ومضمونه مطابق للدستور.

إلا أن القضاء الدستوري قد نبه على العكس من ذلك، من حيث “إن ما قد يوحي به الشق الثاني من المادة 43 من ذات القانون، من أن القوانين المالية السنوية ستتضمن سلفا الإذن في إصدار المراسيم المذكورة بعبارة مجردة عامة غير مطابق للفصل 45 من الدستور الذي يستخلص سواء في نصه أو روحه أن الإذن للحكومة في أن تتخذ بموجب مراسيم تدابير يختص المشرع أصلا باتخاذها يكون حالة بحالة بعد اطلاع البرلمان على موضوع الإذن وملابساته والغاية المستهدفة منه حتى يتمكن من اتخاذ قرار في شأنه عن بينة وبصيرة، ولا يجوز أن يصدر في عبارة عامة مجردة قد تكتسب صبغة الدوام بتكرارها في القوانين المالية المتتابعة وإلا آل الأمر إلى تحول الإذن في تفويض دائم من السلطة التشريعية لاختصاص من اختصاصاتها إلى السلطة التنفيذية، وهو ما لا يبيحه الدستور”.

بحيث تنص المادة 26 من القانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية في فقرتها الأخيرة على أنه: “يجوز في حالة الاستعجال والضرورة الملحة وغير المتوقعة أن تحدث خلال السنة المالية حسابات خصوصية للخزينة بموجب مراسيم طبقا للفصل 70 من الدستور…”

وإن المادة 60 تنص على أنه: “طبقا للفصل 70 من الدستور، يمكن في حالة ضرورة ملحة وغير متوقعة ذات مصلحة وطنية، أن تفتح اعتمادات إضافية بمرسوم أثناء السنة…”

ومع استحضار خصوصية قانون المالية، لا سيما طابعه السنوي وطبيعته التوقعية، التي دعت المشرع الدستوري إلى إخضاع التصويت على هذا القانون لشروط خاصة أسند تحديدها إلى قانون تنظيمي وفق أحكام الفصل 75 من الدستور، ومع استحضار ما يستلزمه بالخصوص، ضمان استمرارية المرافق العمومية طبقا للفصل 154 من الدستور، فإن مقتضيات المادتين 26 و60 ليس فيهما ما يخالف الدستور، طالما أن الإذن ممنوح للحكومة بهذا الصدد يتم وجوبا بموجب قانون المالية [23] وهو نفس الشأن الذي سبق وأباحه.

الفرع الثالث: الملاحظة المثارة بشأن (المادتين 46 و52) من القانون التنظيمي

  • أ: الملاحظة المثارة بشأن المادة 46 من القانون التنظيمي

توقف قرار المجلس الدستوري عند هذه المادة مشيرا إلى أنها ناصة على تعيين وزير المالية كجهة يعهد إليه بإعداد مشروع قانون المالية تحت سلطة رئيس الحكومة وتبعا للتوجيهات المتداول بشأنها في المجلس الوزاري، وفي صددها صرح بعدم تضمنها لما يخالف الدستور، رغم تسجيله بخصوصها ملاحظة، مفادها أن مضمون المادة ليس له طابع قانون تنظيمي، معللا قضاءه بأن الفصل 75 من الدستور لا يسبغ التوصيف المذكور إلا على الأحكام المتعلقة بشروط التصويت على قانون المالية. وقد جاءت مضامين حيثيات قرار المجلس الدستوري بشأن هذه المادة متطابقة مع تلك التي أوردها في قراره رقم 95.250 بتاريخ 24 أكتوبر 1998[24]، عند بته في المادة 32 من القانون التنظيمي للمالية لسنة 1998، ما عدا بعض التغييرات في الصياغة مع الاحتفاظ بنفس المعاني والمضامين في القرار السابق.

ومؤدى تعليل قرار المجلس المؤرخ في 24 دجنبر 2014 أن الفصل 75 أحال على قانون المالية لبيان فقط تفاصيل التصويت على مشروع قانون المالية، وفي ذلك اختزال لمضامين القانون التنظيمي للمالية في مسطرة التصويت عليه، التي تبقى جزء من كل المسطرة التشريعية الخاصة بقانون المالية السنوي، مع التنويه إلى أن هذه الأخيرة بدورها تشكل –من الناحية الكمية- جزء يسير من مكونات القانون التنظيمي في مواده التسعة والسبعين، حيث نجد أن متعلقات المسطرة التشريعية برمتها لم يردها القانون التنظيمي إلا انطلاقا من المادة 46 إلى حدود المادة 57 من ذات القانون.

إلا أنه ومن باب التوضيح، تجدر الإشارة إلى أن المادة 46، المقضي بعدم انسحاب وصف القانون التنظيمي، لها ما يناظرها حرفيا في الفصل 38 من القانون التنظيمي للمالية بفرنسا، في ارتباطها بالفصل 47 من الدستور الفرنسي، الذي اتى بذات مضمون الفصل 75 من الدستور المغربي، بتنصيصه على أن “البرلمان يصوت على مشاريع قوانين المالية وفق الشروط المحددة في قانون تنظيمي”. وتبرز أهمية استحضار القانون الفرنسي في هذا المضمار باعتبار أن المجلس الدستوري الفرنسي قضى بدستورية المادة 38 السابق ذكرها دون إثارة ملاحظة، عدم اكتسائها صبغة القانون التنظيمي، أي أنها بمفهوم المخالفة تكتسي صبغة القانون التنظيمي[25].

  • ب: الملاحظة المثارة بشأن المادة 52 (الفقرة الأخيرة) من القانون التنظيمي

توقف قرار المجلس الدستوري عند هذه المادة مشيرا إلى أنها ناصة في فقرتها الأخيرة على أنه: “إذا وقع رفض المشروع من قبل مجلس المستشارين تحيل الحكومة على مجلس النواب المشروع الذي صادق عليه في القراءة الأولى مدخلة عليه التعديلات التي قدمتها الحكومة أو التي قبلتها بمجلس المستشارين”

الغاية من إضافة هذا التعديل كانت معالجة الفراغ القانوني المتعلق بحالات التصويت المختلفة على مشروع قانون المالية بمجلسي البرلمان، بما يؤدي لتدقيق المسطرة التشريعية بين مجلسي البرلمان[26].

عند بحثه في هذا القانون التنظيمي، توقف المجلس الدستوري عند هذا المقتضى والذي لا يساير في التوجه الذي سبق وأن كرسه في قراره بشأن قانون مالية 2014.

فالمجلس الدستوري بهذا الشأن أجاب وقال: وحيث إنه، لئن كان الدستور، في الفقرة الأولى من فصله 75، يجعل ضمن مواضيع القانون التنظيمي لقانون المالية تحديد شروط تصويت البرلمان على مشروع قانون المالية مراعاة لخصوصيته، فإن ذلك يجب أن يتم دون الإخلال بالقواعد الدستورية الأخرى، ومن ضمنها ما قرره الدستور في فصله 84 من أن التداول بين مجلسي البرلمان يتم على أساس، “النص الذي صوت عليه المجلس الآخر في الصيغة التي أحيل بها إليه”

وحيث إنه، تبعا لذلك، فإن الصيغة التي صوت عليها مجلس المستشارين بالرفض هي التي تحال إلى مجلس النواب، في إطار القراءة الثانية، دون أن تدخل عليها الحكومة، في هذا المستوى، أي تعديلات،

وحيث إنه، تأسيسا على ذلك، فإن ما نصت عليه الفقرة الأخيرة من المادة 52 غير مطابق للدستور[27].

 

 

 

 

 

 

استنتاجات

لقد ساهمت اجتهادات القضاء الدستوري في الحرص على ألا تصدر القوانين التنظيمية للمالية إلا ومطابقة للدستور وغير مخالفة لنصه ومضمونه، ولأجل ذلك فقد حرصت على مراقبة إصدار سن القوانين التنظيمية للمالية شكلا وموضوعا، وهذا ما من شأنه أن يساهم لا محالة في تحقيق جودة قرارات القضاء الدستوري نفسه، وهو ما أكده جانب من الفقه الألماني “كارل شيمدت”، إلى أن “القضاء الدستوري هو الحارس للدستور بمعناه القانوني لكي تتفق معه سائر القواعد القانونية”.

بحيث أنه ما توصل إليه المجلس الدستوري من خلال اجتهاداته في شأن القانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية، على ضوء قراره رقم 14/950، قد انتهى للآتي ذكره:

  • إن مشاريع ومقترحات القوانين، وكذا مشاريع ومقترحات التعديلات المدخلة عليها التي تعد من مشمولاتها، يتعين عرضها وجوبا على كل مجلس النواب ومجلس المستشارين لتدارسها ومناقشتها والتصويت عليها.
  • إن مبدأ الانسجام التشريعي لا يجيز للبرلمان التصويت، في نفس الوقت، على قانونين يتضمنان مقتضيات متعارضة تجعل تطبيقهما معا أمرا مستحيلا.
  • لئن كان يجوز لمجلس النواب – تبعا لذلك- من أجل تصحيح خطإ مادي أو ملاءمة المقتضيات المصادق عليها، وكذا من أجل التقيد بأحكام الدستور أو الملائمة بين مقتضيات تشريعية معروضة على البرلمان، تعديل مقتضيات سبق أن توصل المجلسان بشأنهما إلى المصادقة على نص واحد، فإن ذلك لا يخول للمجلس المذكور الحق في التصويت النهائي على هذا التعديل، خلال قراءة ثانية أو قراءات موالية، دون عرض النص من جديد على مجلس المستشارين لما في ذلك من إخلال بقاعدة التداول بين المجلسين.
  • لئن كانت قوانين المالية تتضمن بطبيعتها مقتضيات ضريبية جمركية، باعتبار هذه الأخيرة جزءا أساسيا من الأحكام المتعلقة بالموارد العمومية التي يعود لقوانين المالية وحدها توقعها وتقييمها والإذن فيها، فإن ذلك لا يعني أن تعديل المقتضيات الضريبية والجمركية، في عموميتها، ينحصر في قوانين المالية.
  • إن حصر إمكانية تعديل المقتضيات الضريبية والجمركية في قانون المالية يجعل هذا التعديل خاضعا للشروط والآجال المحددة في القانون التنظيمي لقانون المالية، ويفضي بالتالي، دون سند دستوري، إلى تقييد صلاحيات البرلمان وكذا صلاحيات الحكومة في مجال التشريع لا سيما حق أعضاء البرلمان في التقدم باقتراح القوانين.
  • إن تعديل المقتضيات الضريبية والجمركية يجب أن يستحضر دائما قاعدة توازن مالية الدولة.
  • في إطار القراءة الثانية، إن الصيغة التي صوت عليها مجلس المستشارين بالرفض هي التي تحال إلى مجلس النواب، دون أن تدخل عليها الحكومة، في هذا المستوى، أي تعديلات.

 

 

 

خاتمة:

ومجمل القول إن الرقابة الدستورية على القوانين بالمغرب هي اختصاص مطلق مسند إلى المحكمة الدستورية بمقتضى الدستور الجديد، لا تشاركها فيه باقي المحاكم (محاكم مدنية، جنائية، إدارية، تجارية) بأي شكل من الأشكال سواء الأمر بممارسة رقابة الإلغاء أو رقابة الامتناع، حيث نهل المشرع المغربي مرة أخرى من التشريعات الفرنسية، خاصة التعديل الدستوري لسنة 2008.

حيث إنه بمقتضى المراجعة الدستورية الأخيرة تم التأكيد من جديد بأن المحكمة الدستورية تحتكر مجال الرقابة على دستورية القوانين سواء تعلق الأمر بالرقابة الوقائية (الرقابة السياسية)، التي تتوخى بأن يصدر القانون بشكل مطابق للدستور أو تعلق الأمر بالرقابة عن طريق الدفع (رقابة الامتناع)، “ولا تقبل قرارات المحكمة الدستورية أي طريق من طرق الطعن وتلزم كل السلطات العامة وجميع الجهات الإدارية والقضائية”، بدليل الفقرة الأخيرة من الفصل 134 من الدستور، من حيث الحجية المطلقة التي تكتسيها قرارتها.

 

 

 

 

 

لائحة المراجع

   مؤلفات ومقالات

  • سي محمد البقالي، “الكتلة الدستورية للمالية العمومية”، مطبعة البصيرة- الرباط، الطبعة الأولى 2017.
  • عبد الواحد القريشي، “دور المحكمة الدستورية في تجويد القوانين التنظيمية للمالية”، مقال منشور بمجلة القانون الدستوري والعلوم الإدارية، العدد الأول- أكتوبر 2018.
  • سعيد أولعربي، “قراءة تحليلية في قرار المجلس الدستوري رقم 95-14 بشأن القانون التنظيمي للمالية”، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، عدد 121، لشهري مارس- أبريل، 2015.
  • عبد اللطيف برحو، “المجلس الدستوري يجمد العمل بالقانون التنظيمي للمالية”، مقال منشور بالجريدة الإلكترونية هسبريس، بتاريخ 11 يناير 2015.
  • الجامع لمبادئ وقواعد القضاء الدستوري المغربي، من خلال قرارات الغرفة الدستورية 1963- 1994 والمجلس الدستوري 1994- 2015، مطبعة الأمنية- الرباط سنة 2015.
  • عبد الرحيم العلام، “قانون المالية دستوري من الناحية المسطرية”، مقال منشور بجريدة هسبريس الالكترونية، 23 فبراير 2014.
  • Dr Milton Ray Guervara (Presidente del Tribunal Constitucional de la Republica Dominicana) : Opinion constitucional , 2014

   النصوص القانونية

  • الدستور، الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.11.91 بتاريخ 27 من شعبان 1432 (29 يوليو 2011)، لا سيما الفصول 60 و70 و75 و84 و85 و132 و134 و176 و177 منه.
  • القانون التنظيمي رقم 93-29 المتعلق بالمجلس الدستوري، الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.94.124 بتاريخ 14 من رمضان 1414 (25 فبراير 1994)، كما وقع تغييره وتتميمه.
  • القانون التنظيمي رقم 066.13 المتعلق بالمحكمة الدستورية، الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.14.139 بتاريخ 16 من شوال 1435 (13 أغسطس 2014).
  • القانون التنظيمي رقم 98-7 لقانون المالية.
  • القانون التنظيمي رقم 00-14 القاضي بتغيير وتتميم القانون التنظيمي رقم 98-7 لقانون المالية.
  • مشروع القانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية.
  • القانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية، في حلته الجديدة بعد ترتيب المجلس الدستوري لآثاره القانونية بمقتضى قراره رقم 14/950م.د الصادر بتاريخ 23 ديسمبر 2014.

   قرارات المجلس الدستوري

  • قرار المجلس الدستوري رقم: 98/250 م. د بتاريخ 24 أكتوبر 1998 ملف رقم: 98/445.
  • قرار المجلس الدستوري رقم: 14/950 م. د ملف عدد: 14/1406، الصادر في 30 من صفر 1436 (23 ديسمبر 2014).
  • قرار المجلس الدستوري رقم: 15/ 961 م. د بتاريخ 18 مايو 2015 ملف عدد: 15/1417.

               

[1]“… احترام مبدإ سمو الدستور… يعد، بموجب فصله السادس، من المبادئ الملزمة”. (قرار المجلس الدستوري رقم 937 بتاريخ 29 مايو 2014).

[2] – م. د.، قرار رقم 2006- 618 صادر في 7 رجب 1427 (12أغسطس 2006)، ج. ر. عدد 5451 بتاريخ 3 شعبان 1427 (28 أغسطس 2006)، ص. 2158.

[3] – نص الفصل 132 على أنه: ” تمارس المحكمة الدستورية الاختصاصات المسندة إليها بفصول الدستور، وبأحكام القوانين التنظيمية، وتبت بالإضافة إلى ذلك في صحة انتخاب أعضاء البرلمان وعمليات الاستفتاء.

تحال إلى المحكمة الدستورية القوانين التنظيمية قبل إصدار الأمر بتنفيذها والأنظمة الداخلية لكل من مجلس النواب، ومجلس المستشارين، قبل الشروع في تطبيقها لتبت في مطابقتها للدستور.

يمكن للملك، وكذا لكل من رئيس الحكومة، أو رئيس مجلس النواب، أو رئيس مجلس المستشارين، أو خمس أعضاء مجلس النواب، أو أربعين عضوا من أعضاء مجلس المستشارين، أن يحيلوا القوانين، قبل إصدار الأمر بتنفيذها، إلى المحكمة الدستورية، لتبت في مطابقتها للدستور.

تبت المحكمة الدستورية في الحالات المنصوص عليها في الفقرتين الثانية والثالثة من هذا الفصل، داخل أجل شهر من تاريخ الإحالة. غير أن هذا الأجل يخفض في حالة الاستعجال إلى ثمانية أيام، بطلب من الحكومة.

تؤدي الإحالة إلى المحكمة الدستورية في هذه الحالات، إلى وقف سريان أجل إصدار الأمر بالتنفيذ…”

[4] – القانون التنظيمي رقم 066.13 المتعلق بالمحكمة الدستورية، الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.14.139 بتاريخ 16 من شوال 1435 (13 أغسطس 2014).

[5] –  قرار صادر بالجريدة الرسمية عدد 6322 بتاريخ فاتح يناير 2015.

[6] – عبد الواحد القريشي، “دور المحكمة الدستورية في تجويد القوانين التنظيمية للمالية”، مقال منشور بمجلة القانون الدستوري والعلوم الإدارية، العدد الأول- أكتوبر 2018، ص: 33-34.

[7] –  مثلا قرار المجلس الدستوري رقم 14/950 م. د ملف عدد: 14/1406 بتاريخ 23 ديسمبر 2014، (موضوع الدراسة).

[8] – عبد اللطيف برحو، “المجلس الدستوري يجمد العمل بالقانون التنظيمي للمالية”، مقال منشور بالجريدة الالكترونية هسبريس، بتاريخ 11 يناير 2015.

[9] – سعيد أولعربي، قراءة تحليلية في قرار المجلس الدستوري رقم 950-14 بشأن القانون التنظيمي للمالية”، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، عدد 121، لشهري مارس- أبريل، 2015، ص: 240.

[10]– سعيد أولعربي، نفس المرجع، ص: 243.

[11]–  ” يتداول مجلسا البرلمان بالتتابع في كل مشروع أو مقترح قانون، بغية التوصل إلى المصادقة على نص واحد، ويتداول مجلس النواب بالأسبقية وعلى التوالي، في مشاريع القوانين، وفي مقترحات القوانين، التي قدمت بمبادرة من أعضائه، ويتداول مجلس المستشارين بدوره بالأسبقية، وعلى التوالي في مشاريع القوانين وكذا في مقترحات القوانين، التي هي من مبادرة أعضائه، ويتداول كل مجلس في النص الذي صوت عليه المجلس الآخر في الصيغة التي أحيل بها إليه.

ويعود لمجلس النواب التصويت النهائي على النص الذي تم البت فيه، ولا يقع هذا التصويت إلا بالأغلبية المطلقة لأعضائه الحاضرين إذا تعلق الأمر بنص يخص الجماعات الترابية، والمجالات ذات الصلة بالتنمية الجهوية والشؤون الاجتماعية”.

[12] – ” لا يتم التداول في مشاريع ومقترحات القوانين التنظيمية من قبل مجلس النواب، إلا بعد مضي عشرة أيام على وضعها لدى مكتبه، ووفق المسطرة المشار إليها في الفصل 84، وتتم المصادقة عليها نهائيا بالأغلبية المطلقة للأعضاء الحاضرين من المجلس المذكور، غير أنه إذا تعلق الأمر بمشروع أو بمقترح قانون تنظيمي يخص مجلس المستشارين أو الجماعات الترابية، فإن التصويت يتم بأغلبية أعضاء مجلس النواب…”.

[13] – عبد الرحيم العلام، “قانون المالية دستوري من الناحية المسطرية”، مقال منشور بجريدة هسبريس الالكترونية، 23 فبراير 2014.

[14] – راجع الفقرة 5 من الصفحة 2 من قرار المجلس الدستوري رقم 14/950، بتاريخ 23 دجنبر 2014، ص: 174 من الجريدة الرسمية عدد 6322 بتاريخ 1 يناير 2015.

[15] – سعيد أولعربي، مرجع سابق، ص: 244.

[16] – سعيد أولعربي، مرجع سابق، ص: 245.

[17] – نفس الفقرة وردت في القانون التنظيمي للمالية رقم 7.98 لسنة 1998، منشور في الجريدة الرسمية عدد 4644 بتاريخ 3 دجنبر 1998. وقد نصت على التالي: “لا يمكن أن تتضمن قوانين المالية إلا أحكاما تتعلق بالموارد والتكاليف أو تهدف إلى تحسين الشروط المتعلق بتحصيل المداخيل وكذا مراقبة استعمال الأموال العمومية”.

[18] – الصادر بتاريخ 3 دجنبر 1998 (الجريدة الرسمية عدد4644).

[19] – نص دستور 1996 في فصله 51 على أن “المقترحات والتعديلات التي يتقدم بها أعضاء البرلمان ترفض إذا كان قبولها يؤدي بالنسبة للقانون المالي إما إلى تخفيض الموارد العمومية، وإما إلى إحداث تكليف عمومي أو الزيادة في تكليف موجود”.

[20]الجامع لمبادئ وقواعد القضاء الدستوري المغربي، من خلال قرارات الغرفة الدستورية 1963- 1994 والمجلس الدستوري 1994- 2015، مطبعة الأمنية- الرباط سنة 2015، ص: 148.

[21] – الصادر بتاريخ 3 دجنبر 1998، الجريدة الرسمية عدد 4644.

[22] – قرار المجلس الدستوري رقم 250 بتاريخ 24 أكتوبر 1998.

[23] – قرار المجلس الدستوري رقم 950 بتاريخ 23 دجنبر 2014، الصادر بتاريخ 18 يونيو 2015، الجريدة الرسمية عدد 6370.

[24] – منشور بالجريدة الرسمة عدد 4641 بتاريخ 24 أكتوبر 1998، ص: 3246.

وتجدر الإشارة إلى أن المادة 32 من القانون التنظيمي رقم 7.98 لسنة 1998 مناظرة للمادة 46 من القانون التنظيمي رقم 130.13، وقد نصت المادة المذكورة على أنه: “يتولى الوزير المكلف بالمالية تحضير مشاريع قوانين المالية تحت سلطة الوزير الأول”، وذلك في إطار تنزيل أحكام الفصل 50 من دستور 1996 الذي كان ينص بدوره على أنه: “يصدر قانون المالية عن البرلمان بالتصويت طبق شروط ينص عليها قانون تنظيمي”.

[25] – سعيد أولعربي، مرجع سابق، ص: 250.

[26] – سي محمد البقالي، “الكتلة الدستورية للمالية العمومية”، مطبعة البصيرة- الرباط، الطبعة الأولى 2017، ص، 203.

[27] – قرار المجلس الدستوري، رقم: 14/950 م. د ملف عدد: 14/1406، الصادر بتاريخ 30 من صفر 1436، (23 ديسمبر 2014).

اظهر المزيد

مقالات ذات صلة

زر الذهاب إلى الأعلى
إغلاق