الصعوبات المرتبطة بتفعيل نظام التأمين على الوقائع الإرهابية في ظل القانون رقم 110.14 – الباحث : أيوب بنفارس
الصعوبات المرتبطة بتفعيل نظام التأمين على
الوقائع الإرهابية في ظل القانون رقم 110.14
Difficultiesassociatedwithactivating the insurance system Terrorist incidents under Law No. 110.14.
الباحث : أيوب بنفارس
طالب باحث في سلك الدكتوراه
جامعة الحسن الثاني بالدار البيضاء
لتحميل الاصدار كاملا
مجلة القانون والأعمال الدولية : الاصدار رقم 49 لشهري دجنبر 2023 / يناير 2024
ملخص:
يعد القانون رقم 110.14 قفزة نوعية إلى الأمام من أجل حماية حقوق ضحايا الكوارث الطبيعية والفعل العنيف للإنسان، وعلى الرغم من الإيجابيات التي يتميز بها، فإنه لا يخلو من عيوب على غرار آلية تفعيل الضمان بالنسبة للوقائع الإرهابية، والتي تبدو لنا من خلال الأسباب التي تعرض لنا في هذا المقال غير فعالة ولن تشكل سوى تعقيدا لمسطرة التعويض.
Abstract
Law number 110.14 represents a significantleapforward in safeguarding the rights of victims of natural and politicaldisasters. Despiteitsmanymerits, itis not withoutflaws, such as the mechanism for guaranteeing compensation in the case of terroristacts, which, as outlined in this article, appears to be ineffective and mayonly serve to complicate the compensation process.
مقدمة
تعد ظاهرة الإرهاب من الظواهر الإنسانية القديمة التي تهدد أغلب دول العالم، ولا يعد المغرب في منأى عنها، فقد شهد هو الآخر العديد من محاولات الهجمات الإرهابية المتكررة، وعلى الرغم من التدخلات الاستباقية للأجهزة الأمنية للحيلولة دون تحقق هذه الهجمات، فإن البعض منها أفلح في تحويل هذه المحاولات إلى حقائق مؤلمة كأحداث 16 ماي 2003 بالدار البيضاء و28 أبريل 2011 بمراكش وكذا آخرها كانت جريمة شمهروش بنفس المدينة.
فالجرائم الإرهابية عرفت في القرنين الماضي والحالي تزايدا مضطردا، فقد ورد في تقرير وزارة الخارجية الأمريكية أنه وقع أزيد من 10172 حادث إرهابي سنة 2020 في مختلف أنحاء العالم بزيادة قدرها 15 بالمائة عن سنة 2019 وأن عدد الضحايا بلغ أكثر من 29389 قتيل.
ولقد وضع المغرب ترسانة قانونية لمكافحة هذه الجرائم تمثلت في إصدار القانون رقم 03.03 لسنة 2003، غير أن هذا القانون يتعلق بالشق الزجري لردع كل من يحاول التفكير في ارتكاب هذه الإعتداءات. أما فيما يتعلق بتعويض ضحايا هذه الجرائم، فإن التشريع المغربي خلا من أي نظام خاص لتعويض الضحايا إلى حدود دخول القانون رقم 110.14 حيز التنفيذ. وغالبا ما كان يستند القضاء المغربي على المسؤولية الإدارية للدولة بدون خطأ لتعويض الضحايا.
لكن وأمام العواقب الوخيمة التي تنتج عن الجرائم الإرهابية، سارعت الدول لتنزيل أنظمة لتعويض آثار الهجمات الإرهابية خصوصا بعد حادثة 11 سبتمبر 2001 بالولايات المتحدة، والتي دفعت معظم المؤمنين ومعيدي التأمين إلى استثناء ضمان الأفعال الإرهابية من نطاق التغطية التي توفرها عقود التأمين الإختيارية.
أما المشرع المغربي فقد انتظر إلى حدود سنة 2020 من أجل إدخال نظام التغطية ضد العواقب الكارثية الذي يتضمن تغطية ضد الأعمال الإرهابية، وعلى الرغم من المميزات التي أتى بها هذا التشريع الجديد فيما يتعلق بالتخفيف من الآثار المالية الناتجة عن الوقائع الكارثية، فإننا نلاحظ عدة جوانب يعتريها النقص في هذا النظام وبالخصوص الجزء المتعلق بالتعويض عن الأفعال الإرهابية وهو ما سنحاول التعرض له في هذا المقال.
المطلب الأول: جدوى تفعيل النظام ضد الوقائع الإرهابية
لقد اشترط المشرع المغربي بمقتضى المادتين السادسة والسابعة من القانون رقم 110.14 ضرورة إصدار إعلان عن حدوث الواقعة الكارثية من طرف رئيس الحكومة بعد استطلاع رأي لجنة التتبع، وذلك من أجل تفعيل الضمان ضد عواقب الوقائع الكارثية المشار إليه في المادة 1-64 من مدونة التأمينات.
ويلاحظ من خلال قراءة مقتضيات هاتين المادتين وعلى ضوء تعريف الواقعة الكارثية المشار إليه في المادة الثالثة من القانون رقم 110.14، أن تفعيل الضمان ضد عواقب الوقائع الكارثية يخضع للسلطة التقديرية لرئيس الحكومة الذي بعد استطلاع رأي لجنة التتبع، يحدد ما إذا كان(ت):
-
العامل الطبيعي ذي قوة غير عادية، أي يتوفر على مواصفات الفجائية أو عدم إمكانية التوقع، وفي حال إمكانية توقع الحادث، ما إذا كانت التدابير الاعتيادية المتخذة لم تمكن من تفادي الحادث أو تعذر اتخاذ هذه التدابير، وأن تشكل آثار الحادث المدمرة خطورة شديدة بالنسبة للعموم.
-
آثار الفتن والاضطرابات الشعبية شكلت خطورة شديدة بالنسبة للعموم.
وتعتبر هذه الشروط من المسائل الموضوعية التي يمتلك فيها رئيس الحكومة السلطة التقديرية للقول بتحققها، وهو ما يخوله سلطات واسعة لتفعيل الضمان.
غير أن نفس المادة الثالثة لم تشر إلى أي شرط يجب توفره في العمل الإرهابي.
أولا: غياب شروط لتحديد الفعل الإرهابي
لقد اعتبر المشرع المغربي بمقتضى المادة الثالثة من القانون رقم 110.14 أن الفعل العنيف للإنسان يعتبر واقعة كارثية إذا تعلق الأمر بفعل إرهابي وذلك دون تحديد أي شرط آخر يتعلق بالخطورة الشديدة بالنسبة للعموم كما هو الأمر بالنسبة للعامل الطبيعي والفتن والاضطرابات الشعبية أو على الأقل بالحد الأدنى للأضرار وهو ما يستفاد من غياب مقتضيات مماثلة في النصوص التطبيقية.
ويثار التساؤل في هذا الخصوص حول جدوى وضع آلية الإعلان عن الواقعة الكارثية بالنسبة للفعل الإرهابي وذلك بالنظر لعدم توفر أي شرط لتحديد تحقق هذا الفعل.
فالغاية التي وضعت من أجلها آلية الإعلان بالنسبة للكارثة الطبيعية والفتن والاضطرابات الشعبية تتمثل في منح رئيس الحكومة السلطة لتقدير تحقق شروط وقوع الفعل المتمثلة في القوة الغير العادية والخطورة الشديدة بالنسبة للعموم.
أما بالنسبة للفعل الإرهابي، وأمام غياب مقتضيات تحدد شروط تحققه، فإن اشتراط تفعيل النظام بصدور إعلان رئيس الحكومة لا يعد أمرا منطقيا، فإذا كان الفعل الإرهابي يعد واقعة كارثية بحد ذاته، فما الدور الذي سيلعبه رئيس الحكومة في تقدير تحقق الحادث ومن ثم اصدار اعلان باعتباره واقعة كارثية.
بالإضافة إلى ذلك، فإن هذا المقتضى لا يعد من وجهة نظرنا سوى تعقيدا لمسطرة التعويض وذلك في العديد من الحالات، ومن هنا نطرح التساؤل حول ما إذا تحقق فعل إرهابي ارتكب ضد شخص واحد سيقود بالضرورة إلى تعبئة كل من رئيس الحكومة ولجنة التتبع لإصدار اعلان عن حدوث واقعة كارثية؟
فجواب هذا التساؤل انطلاقا من مقتضيات القانون رقم 110.14 والنصوص الصادرة لتطبيقه هو الإيجاب، وبالتالي فإنه ستضاف إلى رئيس الحكومة التزامات هو في غنى عنها خصوصا بالنسبة للأحداث التي لا تخلف أضرار كبيرة.
ثانيا: تداخل الاختصاص مع السلطة القضائية بشأن تكييف العمل الإرهابي
لقد منح القانون رقم 110.14 السلطة التقديرية لرئيس الحكومة لتكييف الفعل الجرمي بأنه فعل إرهابي وهو ما يقودنا إلى التساؤل حول تداخل الاختصاص مع السلطة القضائية التي يعود لها الاختصاص الحصري في تكييف الأفعال الإجرامية.
وعلى الرغم من أن القانون رقم 110.14 تفادى الإشارة إلى مقتضيات القانون رقم 03.03 المتعلق بمكافحة الإرهاب الذي يحدد بدقة لائحة الأفعال الإرهابية، وذلك في معرض إشارته للفعل الإرهابي في المادة الثالثة من القانون رقم 110.14 المذكور، من أجل منح بعض الصلاحيات لرئيس الحكومة في مجال تحديد الأفعال الإرهابية المعتبرة لتفعيل نظام التغطية ضد الوقائع الكارثية، فإن تطبيق مقتضيات هذه المادة ستصطدم على أرض الواقع بعدة صعوبات خصوصا في الحالة التي سيتم فيها رفض الإعلان عن الواقعة الكارثية من طرف رئيس الحكومة جراء تحقق فعل إرهابي.
بالإضافة إلى ذلك، يبدو أن منح الاختصاص لرئيس الحكومة لتكييف فعل جنائي من اختصاص القضاء سيقود إلى عدة صعوبات قانونية:
-
ففي الحالة التي يتحقق فيها الفعل الإرهابي من طرف شخص أو عدة أشخاص معروفين، فمن شأن هذا الإعلان أن يصطدم بالفصل 119 من الدستور المغربي الذي يعتبر كل مشتبه فيه أو متهم بارتكاب جريمة بريئا إلى أن تثبت إدانته بمقرر قضائي مكتسب لقوة الشيء المقضي به، وذلك على اعتبار أن آجال صدور المقرر القضائي أعلاه تفوق في أغلب الحالات الآجال الممنوحة لرئيس الحكومة لإعلان الواقعة الكارثية (بالنسبة للرأي القائل على استناد رئيس الحكومة على المقرر القضائي للإعلان عن الواقعة الكارثية)
-
وبالنسبة لجميع الحالات، فإن من شأن هذا الإعلان أن يمس بالقاعدة الدستورية التي تمنع كل تدخل في القضايا المعروضة على القضاء، ومن شأن تكييف رئيس الحكومة لهذه الأفعال بالإرهابية أن يشكل ضغطا على القضاء من أجل اتباع نفس النهج
-
كما قد يؤدي الإعلان عن الواقعة الإرهابية بواسطة قرار لرئيس الحكومة إلى صعوبات بخصوص مسطرة التعويض في الحالات التي يعتبر فيها القضاء أن الفعل لا يشكل عملا إرهابيا.
المطلب الثاني: موقف التشريعات المقارنة من آلية تفعيل نظام التعويض ضد الوقائع الإرهابية
من أجل تقييم الموقف الذي اتخذه المشرع المغربي بخصوص تفعيل نظام التعويض عن الوقائع الإرهابية، نرى من الضروري بسط موقف التشريعات المقارنة في هذا الشأن، وخصوصا تلك الرائدة في التأمين على الأفعال الإرهابي.
أولا: موقف التشريع الفرنسي من تفعيل نظام التعويض ضد الهجمات الإرهابية.
أدخل المشرع الفرنسي نظام التعويض ضد الهجمات الإرهابية لأول مرة سنة 1986 بواسطة القانون 86-1020 المتعلق بمحاربة الإرهاب، وميز بواسطته الأضرار الجسدية عن الأضرار المادية.
وقد أسند المشرع الفرنسي مهمة تعويض الأضرار الجسدية إلى صندوق ضمان الأفعال الإرهابية بناء على مبدأ التضامن الوطني، وبدون الحاجة إلى إعلان الواقعة الكارثية كما هو معمول به فيما يتعلق بالكوارث الطبيعية، فيكفي للمتضرر أن يتقدم بطلب التعويض، أو اللجوء إلى القضاء ومن ثم تنفيذ القرار القضائي ضد الصندوق المذكور.
أما الأضرار المادية فقد عرفت محطتين أساسيتين، تمثلت الأولى في فرض اجبارية تمديد الضمان لعقود التأمين الأموال ضد الأفعال الإرهابية بالنسبة للمخاطر الكبرى ابتداء من سنة 1986، ثم المحطة الثانية سنة 2006 بتمديد هذه الإجبارية بواسطة القانون رقم 64-2006 لتشمل جميع الأخطار مهما كان حجمها.
فالمشرع الفرنسي لم يشترط تفعيل نظام التأمين ضد الأفعال الإرهابية بضرورة صدور إعلان حدوث الواقعة الكارثية، وهو ما يستفاد من غياب مقتضى صريح وواضح في النصوص القانونية المنظمة لهذا الضمان، وفي المقابل أسس كل من المؤمنين ومعيدي التأمين والصندوق المركزي لإعادة التأمين تجمع أطلق عليه تدبير تأمين وإعادة تأمين مخاطر الاعتداءات والهجمات الإرهابية، وذلك من أجل التحكم في الالتزامات المالية لتدبير هذا النظام.
وبالعودة إلى مناقشات الجمعية العمومية التي سبقت إقرار القانون المذكور، فقد تم تقديم تعديلات تهدف إلى وضع آلية للإعلان عن الواقعة الإرهابية، حيث تقدم بالتعديل الأول النائب البرلماني جاك ليموزي من أجل اعتماد القرار الوزاري للإعلان عن الواقعة الإرهابية أسوة بنظام التعويض عن الكوارث الطبيعية، كما أضاف النائب البرلماني جاك توبون أن هذه الآلية ستمكن من تفادي النزاعات أمام المحاكم بخصوص تكييف الأفعال الإرهابية.
أما التعديل الثاني فتقدم به المقرر الآن ريكارد وذلك باعتماد آلية البحث القضائي عوض القرار الوزاري، حيث اعتبر أن هذا الأخير لا يمكن أن يحل محل عمل يعد من الاختصاصات الحصرية للقضاء.
وقد علل وزير العدل آنذاك ألبين شالدون عدم إقرار الحكومة لهذا التعديل في كون أن مسطرة الإعلان عن الواقعة الإرهابية بواسطة قرار وزاري يعني إضافة نزاع إداري إلى نزاع قضائي سيؤدي سوى إلى تعقيد مسطرة التعويض.
أولا: موقف التشريع الأمريكي من تفعيل نظام التعويض ضد الهجمات الإرهابية.
عرفت الولايات المتحدة الأمريكية مرحلتين أساسيتين في ميدان التعويض عن الهجمات الإرهابية، مرحلة ما قبل أحداث 11 سبتمبر 2001 حيث كان خطر الإرهاب كباقي المخاطر التي يتم التأمين عليها لدى المؤمنين، ومرحلة ما بعد الأحداث التي أسفرت عن قيام جميع المؤمنين ومعيدي التأمين من استثناء ضمان الأفعال الإرهابية من عقود التأمين.
ولتجاوز هذا الوضع قام الكونجرس الأمريكي سنة 2002 بتبني قانون التأمين على خطر الإرهاب، وهو برنامج مؤقت يقدم دعم فيدرالي لقطاع التأمين ضد خطر الإرهاب، وذلك إلى حين قيام المؤمنين ومعيدي التأمين من تطوير الآليات الخاصة لتدبير تأمين هذا الخطر.
ويميز هذا البرنامج الذي فرض إجبارية تمديد ضمان خطر الإرهاب لعقود التأمين على الأموال، بين مستويين بناء على حجم الضرر، لإعلان الواقعة الإرهابية:
-
المستوى الأول: حجم الضرر الذي يقل عن 5 ملايين دولار بالنسبة للواقعة والذي لا يحتاج لأي إعلان عن حدوث الواقعة الإرهابية، ويجب على المؤمنين تسديد التعويضات تلقائيا ما عدا في بعض الحالات التي تتطلب موافقة وزير المالية بالنسبة لبعض الأضرار التي تتجاوز حدا معينا بالنسبة للمؤمن له.
-
المستوى الثاني: حجم الضرر الذي يزيد عن 5 ملايين دولار بالنسبة للواقعة وهو الأمر الذي يحتاج تدخل كل من وزير المالية ووزير الداخلية (الدولة) والمدعي العام لإعلان الواقعة الإرهابية.
ويتبين من خلال التجربة الأمريكية أن الإعلان عن الواقعة الكارثية لا يتم إلا في الحالة التي يتجاوز فيها الضرر حدا معينا.
لائحة المراجع
المراجع باللغة العربية:
المقالات:
-
سعاد الزروالي، أساس تعويض الدولة لضحايا الأحداث الإرهابية، سلسلة فقه القضاء الإداري، العدد الثاني، 2015.
-
محمد حكيم حسين، العدالة الجنائية التصالحية في الجرائم الإرهابية، جامعة نايف العربية للعلوم الأمنية، مركز الدراسات والبحوث، قسم الندوات واللقاءات العلمية، ندوة استشراف التهديدات الأمنية، الرياض من 20 إلى 22 غشت 2007.
الظهائر والقوانين:
-
ظهير شريف رقم 1.16.152 صادر في 25 أغسطس 2016 بتنفيذ القانون رقم 110.14 المتعلق بإحداث نظام لتغطية عواقب الوقائع الكارثية وبتغيير وتتميم القانون رقم 17.99 المتعلق بمدونة التأمينات، الجريدة الرسمية عدد 6502 بتاريخ 22 سبتمبر 2016.
-
ظهير شريف رقم 1.03.140 صادر في 28 ماي 2003 بتنفيذ القانون رقم 03.03 المتعلق بمكافحة الإرهاب، الجريدة الرسمية عدد 5112 بتاريخ 29 ماي 2003.
المراجع باللغات الأجنبية:
القوانين والمراسيم والقرارات:
-
Loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme.
-
Terrorism Risk InsuranceAct (TRIA).
-
Décret n°88-260 du 18 mars 1988 relatif à la codification de textes législatifs concernant les assurances
-
Loi nº 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécuritéet aux contrôles frontaliers.
التقارير:
-
تقرير وزارة الخارجية الأمريكية لسنة 2020.
-
Bernhard A. Koch, Bureau Du Comité Européen De Coopération Juridique, rapport « indemniser les victimes du terrorisme », Analyse comparative pour le Comité européen de coopération juridique (CDCJ).
الأشغال البرلمانية:
-
Alain RICHARD, Débat Assemblée nationale, 27 juin 1986, journal officiel du 28 juin 1986.
-
M. le garde des sceaux, Débat Assemblée nationale, 27 juin 1986, journal officiel du 28 juin 1986.
-
Jacques LIMOUZY, Rapport n° 202, assemblée nationale, 2eme session ordinaire, 1985-1986.
ويبوغرافيا:
-
