ميكانيزمات التدبير الحديث للجماعات الترابية بالمغرب

خالد هيدان – باحث في سلك الدكتوراه كلية الحقوق بسطات .

مقال تحث عنوان : “ميكانيزمات التدبير الحديث للجماعات الترابية بالمغرب “

تقديم :

لا تكتمل التنمية المحلية إلا بوجود كل عناصرها ، فإلى جانب العنصر السياسي لا بد من مراعات البعد الإ داري عبر تقنية التنمية الإدارية التي ينصب مضمونها على جميع عناصر العمل الإداري عموما بما في دلك الإداريين و الأجهزة ،التنظيمات ،القوانين والأنظمة.

فالتنمية الإدارية هي عموما عملية مستمرة باسمرار المجتمع،شاملة لجميع جوانب المسالة الإدارية ومواكبة لظروف وتطوراته ومتكاملة في أجزائها ومكوناتها ومتوازنة بحيث لايكون هناك تركيز في نواحي ،واهمال او تقصير في نواحي أخرى.

وتمثل المقتضيات الدستورية والقانونية ضمانة أساسية لإنخراط المجالس المنتخبة في اعتماد مبادئ الحكامة و الديمقراطية والتدبير الحر . كأساس لتدبير وشؤونها [1] ، وفي اطار إيجاد حل ناجع وعادل لمسالة توزيع الاختصاصات بين الدولة والجماعات الترابية وتطوير العلاقة القائمة  بين الدولة والجهات بالخصوص ، من علاقة تبعية وهيمنة الى علاقة توازن و شراكة تتأسس على التعاقد و التضامن ، نص الدستور الجديد في الفصل 140 على توزيع الاختصاصات و الصلاحيات بين الدولة و الجهات ، يجب أن يكون وفقا لمبدأ التفريع [2] .

وعليه عرف تقرير اللجنة الاستشارية حول الجهوية المتقدمة ، و المستجدات التي جاء بها الدستور المغربي ل 1 يوليوز 2011 وضعا متقدما للتبير المحلي ، بإعتماد آليات جديدة يتجلى أولها في الاستناد على التدبير الحر ،والمرتكز الثاني فيظهر من خلال مبدأ  التفريع في تحديد اختصاصات الجماعات الترابية[3].

وبناءا على هدا التقديم المبسط يمكن طرح التساؤل التالي :

إلى أي حد يعتبر كل من مبدأي التدبير الحر و التفريع كآليتين للتدبير الحديث للجماعات الترابية بالمغرب ،وماهي أهم الإشكالات المرتبطة بذلك ؟

هذا ما سنحاول مناقشته من خلال مبحثين ،الأول متعلق بمبدأ التدبير الحر ، والثاني متعلق بمبدأ التفريع ، وذلك وفق الشكل التالي :

المبحث الأول : مبـــدأ التــــدبير الـــحر

أكد دستور 2011 في فصله 136 على ان ” يرتكز التنظيم الجهوي و الترابي على مبدأ التبير الحر ” وفي الفصل 146 نص على انه ” تحدد بقانون تنظيمي بصفة خاصة – …- قواعد الحكامة المتعلقة بحسن تطبيق مبدأ التدبير الحر ” .

وعليه سنناقش من خلال هدا المبحث مفهوم و آليات مبدأ التدبير الحر ( المطلب الأول ) ، تم إشكالات مبدأ التدبير الحر ( المطلب الثاني ).

المطلب الأول : مهفوم و اليات مبدأ التبير الحر

سنناقش هذه النقطة وفق الشكل الثالي :

• مفهوم مبدأ التدبير الحر : ينطوي التنصيص على مبدأ التدبير الحر في الوتيقة الدستورية على رأسها الفصل 136 [4] ، وفي النصوص التشريعة الخاصة المؤطرة لمجال الحكامة الترابية ، على الاعتراف الصريح و التكريس القانوني للحق المطلق بالنسبة للجماعات الترابية في تسيير شؤونها المحلي بنفسها من خلال اعطاءها استقلالية ذاتية ، تتيح لها ممارسة اختصاصاتها ووضع التدابير اللازمة لتحقيق دلك على أساس انفلاتها من الوصاية المركزية او المحلية ، يتمثل دلك في المكانة التي منحت لرؤساء مجالس الجهات ن حيت يقومون بتنفيد مداولات هذه المجالس مقرراتها.

فالوصاية على حد تعبير البعض [5] شكلت غطاء لمجموعة من التجاوزات كغياب النزاهة و الاستقامة ، سواء لدى ممتلي سلطة الوصاية او لدى المنتخبين ، إضافة الى استغلال سلطة الوصاية لنقص تأطير المستشارين وضعف مستواهم التعليمي وعدم استطاعتهم لفهم فصول القانون ، وخاصة في الجماعات القروية  كل هذا أدى الى حضور تقيل لسلطة الوصاية سواء بشكل مبرر أو غير مبرر.

وقد أشار المشرع إلى هذا المبدأ في البند الأخير من المادة الأولى من القانون التنظيمي رقم 113.14 المتعلق بالجماعات بالقول ” طبقا لأحكام الفصل 146 من الدستور، يحدد هذا القانون التنظيمي:

* قواعد الحكامة المتعلقة بحسن تطبيق مبدأ التدبير الحر لشؤون الجماعة، وكذا لمراقبة تدبير البرامج وتقييم الأعمال والإجراءات المحاسبية”

وقد نص عليه أيضا في المادة 3 من ذات القانون بحيث أكد على أنه ” يرتكز تدبير الجماعة لشؤونها على مبدأ التدبير الحر الذي يخول بمقتضاه لكل جماعة في حدود إختصاصاتها المنصوص عليها في القسم الثاني من هذا القانون التنظيمي سلطة التداول بكيفية ديمقراطية، وسلطة تنفيذ مداولاتها ومقرراتها طبقا لأحكام هذا القانون التنظيمي والنصوص التشريعية والتنظيمية المتخذة له”  أما فيما يخص المفهوم الفقهي لم يحدد المشرع المغربي على غرار التشريعات المقارنة، مفهوم التدبير الحر تاركا المهمة للفقه، بحيث اعتبر البعض [6] أن معناه يتجلى في كون ” أن المجالس الجهوية لها كامل الصلاحية والحرية في تحديد و بلورة اختيارها وبرامجها، في احترام تام بطبيعة الحال للمقتضيات القانونية والتنظيمية ومراعاة للإمكانيات التمويلية المتاحة، والتدبير الحر معناه إلغاء مفهوم الوصاية على عمل المجالس، وكل أشكال الرقابة المتعلقة باختياراتها”

وقد ذهب في نفس السياق أغلب الفقهاء المعاصرين، بحيث يرى جانب من الفقه أن مفهوم التدبير الحر ينطوي على حرية مؤسساتية ووظيفية[7].

• آليات مبدأ التدبير الحر: التدبير الحر يعني أن المجالس والجهات والجماعات لها كامل الصلاحية والحرية في تحديد وبلورة اختياراتها وبرامجها، في احترام تام بطبيعة الحال للمقتضيات القانونية والتظيمية ومراعاة الإمكانيات التمويلية المتاحة كما سبق ذكره.

وبه تتوزع المظاهر العامة لمبدأ التدبير الحر إلى مظهرين أساسين، يمثل إحداهما التدبير الديمقراطي للشؤون المحلية والذي ينبني على بلورة المجالس المنتخبة بعد تشكيلها لاختياراتها دون تدخل ممثلي السلطة المركزية في الجماعات، في حيث يمثل إقرار ممارسة السلطة التنظيمية المحلية المظهر الثاني لها من خلال العمل على اتخاذ القرارات والقيام بالإجراءات التي يتطلبها حسن سير المرافق العامة، وبغية الحفاظ على النظام العام[8].

وفي الاتجاه المقارن فإن هذا المبدأ يحيل على الإدارة الحرة المنصوص عليها في المادة 72 من دستور الجمهورية الخامسة بفرنسا :” الجماعات الترابية ندار بحرية من طرف مجالس منتخبة في الشروط التي يحددها القانون “.

إلا أن  هذا المبدأ في المغرب ترد عليه عدة حدود وقيود وهي:

ـ  مبدأ الوحدة:

ـ  مبدأ الخضوع لرقابة الدولة:

ـ  مبدأ الواجبات.[9]

المطلب الثاني : إشكالات مبدأ التدبير الحر  

هناك بعض التغرات تدل على محدودية فعالية هذا المبدأ ،ففي جانب من الفقه [10]،  ” فالدستور ربما التطور على أداء المؤسسات الرسمية و السياسية ، قد عبر صراحة على خيار التدبير الحر للجماعات الترابية ، و صحيح أيضا ان النص ( القانونن التنظيمي للجماعات الترابية والقانون التنظيمي للعمالات و الأقاليم و الجهات ) موضوع القراءة قد كرر هذا المبدأ بنصه عاى سلطة المجلس الجماعي في التداول بكيفية ديمقراطية ، وسلطة تنفيد المداولات والمقرارات التي يتخدها المجلس ،الا انه قد عاد لتكريس نوع من الوصاية فيما يشبه تراجعا او لفا على مبدأ التدبير الحر،فالمقررات التي تهم الجانب المالي مازالت غير قابلة للتنفيد الا بعد تاسي سلطة الوصاية عليها ، لعل ذلك راجع الى عدة عوامل موضوعية أحيانا ، كمحدودية النخب المحلية التي تفرزها الصنايق على مستوى الكفاءات ، بل أيضا على مستوى الحكامة ، ا د ان التجربة ربما افرزت عدة تجاوزات على مستوى التبير و الحكامة ، وها المعطى يستشف من حجم المخالفات الواردة في تقارير لجان المراقبة وعلى رأسها المحاكم المالية المختصة ، ولعل تلك التقارير تشكل دراسة لواقع التدبير الجماعي و مستوى تطوير اللا مركزية ببلادنا في جانب الممارسة و تخريج النخب .

كما أن هناك عوامل ذاتية أخرى تكرس الوصاية ،فالدولة وان كانت راكمت تجربة لا يستهان بها في اللامركزية الا ان القرار المركزي لازال سيد الموقف ، وخير دليل هو اغفال تحريك اللاتركيز الإداري موازاة مع دلك محاولات بسط وتمديد اللامركزية افقيا و عموديا ، فالالتقائية لتنفيد البرامج التنموية تستلزم اعتماد اللاتركيز الإداري أيضا خاصة ان المشروع المقروء في هدا التحليل جاء بمقنضى غاية في الأهمية فيما يخص الاختصاصات المشتركة و المنقولة ، اد نص على مبدأ التعاقد كآلية لتنفيذها ، هذا التعاقد في اطار المقاربة التشاركية لن يسهل اللجوء اليه في ظل تخلف اللاتركيز الإداري عن اللامركزية “[11].

المبحث الثاني : مــــــبدأ التــــفريع

ظهرم مبدأ التفريع اول الأمر في فرنسا في قانون 7 يناير سنة  1983 المتعلق بتوزيع الاختصاصات بين الجماعت و المحافظات و الحهات و الدولة ، والمعروف defferre ، كما تم النص عليه في اعلان حول الجهويات في اروبا سنة 1996 ودلك في الفقرة الأولى من المادة الثالتة و التي تنص على ان توزيع الاختصاصات بين الدولة و الجهة يتم عن طريق الدستور وعن طريق القانون بموجب مبادئ اللامركزية السياسية و مبدأ التفريع [12] ، كما ان أهمية هدا المبدأ ظهرت في عدة قوانين منظمة للجماعات الترابية بالمغرب.

وعليه سنحاول من خلال هذا المبحث مناقشة ، مفهوم و شروط مبدأ التفريع ( المطلب الأول ) ، تم إشكالات مبدأ التفريع ( المطلب الثاني ) .

وذلك وفق الشكل الثالي :

المطلب الأول : مفهوم وشروط مبدأ التفريع

سنعالج هذه النقطة كما يلي :

• مفهوم مبدأ التفريع : يمكن الإقرار مبدئيا انه لايوجد اتفاق على تعريف موحد لمبدأ التفريع ، فمفهوم ومضمون وخصائص ، ومزايا وأهمية هدا الأخير تختلف من باحث لاخر ، ومن مؤسسة الى أخرى باتخلاف أرضيات تطبيقه بن الدول الفيدرالية و تلك الأخرى البسيطة ، غير انه مع دلك توجد قواسم مشتركة بين كل التعاريف تحمل في طياتها اتفاقا ضمنيا حول مضمون هدا الأخير و أهميته بالنسبة لتحديد و توزيع المسئوليات ، على الرغم من اختلاف مجالات تطبيقاته القانونية و الإدارية منها ،او الاقتصادية و السياسية و غيرها ، ويتلخص مبدأ التفريع او – مبدأ الثانوية الفاعلة – كما سميه البعض في كون كل مستوى ترابي ، يتعين عليه إعطاء أجوبة نوعية و محددة لتساؤلات وقضايا مشتركة ، وتبقى الوحدات الترابية الأدنى هي صاحبة الاختصاص ، ولا تتدخل الدولة إلا عند وجود نص صريح يحصر الاختصاص ، او حالة عجز الجهة عن القيام بالاختصاص موضوع التدخل ، او تحت مبرر خروج الهيئات المحلية عن الإستراتيجية العامة المرسومة ،او الأهداف الكبرى للدولة .

إن مفهوم التفريع وعلاقته بتأطير وتوزيع الاختصاصات و تقاسم السلطة بين المركز والمحيط داخل الدولة ، لطالما اثار و مايزال – مجموعة من النقاشات القانونية و الفقهية ، والمساجلات الفكرية ، باعتبار مصطلح التفريع ، ملتبسا و غير واضح و مألوف على مستوى التداول في اغلب التنظيمات الإدارية و السياسية ، فان يجعله عرضة لقراءات وتأويلات خاطئة ، كما يثير نقاشات و تساؤلات متعددة وردود فكرية مختلفة [13].

• شروط مبدأ التفريع : إذا كان يعد مبدأ التفريع الأساس المنطقي لتوزيع الاختصاصات و الصلاحيات بين الدولة و مخلف أجزائها ، ويقترح حلا واقعيا وديمقراطيا الإشكالية توزيع السلطة فان فلسفة العامة في المقابل تقتضي وجود عدة شروط لا بد منها لتحققه في الممارسة ، وتطبيقه على الأساس السليم و الاستفادة من وظائفه و مزاياه ، وتتجلى هذه الشروط في :
• شرط الضرورة ،
• شرط التناسب ،
• شرط الفعالية،

المطلب الثاني : إشكالات مبدأ التفريع

يعتبر مبدأ التفريع في الوقت الحالي احد المبادئ الأكثر شيوعا و تداولا داخل النقاشات السياسية و الإدارية الرامية إلى فهم وإعادة ترتيب وتنظيم السلطة ، وتحديد مجالاتها داخل المجتمع ، باعتباره مبدأ عاما لتنظيم مؤسساتي يتجاوزه ماهو تقني ، وبدلك فهو يفرض نظاما سياسيا مفتوحا يقوم على اللا مركزية و اللاتمركز الواسعين ، أي وجود بيئة سياسية منفتحة تسمح بهامش من الحرية اكثر ، و ان يكون البناء السياسي يرتكز على الاستقلالية وقدرات المبادرة للمستويات الأدنى في التنظيم الإداري ، يبرز بشكل جلي رسم الحدود لكل متدخل على حدى ، لان الشرعية تأتي من الأسفل وليس من الدولة المركزية التي تنفرد بالمنطق و الحق ، وبدلك هذا يتمثل في منح سلطات اكثر ، و قدرات اكبر للمجموعات المنبثقة عن المجتمع المدني على اتخاذ القرار، والعمل بحرية و استقلالية عن الدولة.[14]

وعليه يمكن إبراز بعض إشكالات هذا المبدأ وهي على  سبيل المثال لا الحصر ، و المتمثلة في :

• إن مبدأ التفريع مبدءا ملتبسا و غير منضبط ،لكنه في الآن نفسه مبدأ مرن وقابل للتطور باستمرار ،
• إن فكرة التفريع تحيل على حرية التدبير ، لكنها حرية مرسومة بحدود معينة و بالالتزام القانوني واضح يدعوا إلى المسؤولية المقرونة بالمساءلة ،
• يتناقض تفريع السلطة و الاختصاصات مع التدبير الممركز للشؤون العمومية ، من حيث اعتماده على الحيطة المسبقة اتجاه المركزية ،
• ان مفهوم التفريع يخاطب الدولة و المجتمع ولا يترك أحدا غير مبال ، و دلك مرده الى قيم المزايا التي ترتبط به ، و أيضا للمفارقات التي يثيرها ثارة أخرى .

وعليه فهذا المبدأ كتقافة و معيار للعمل مشروع لعلاقات بين الدولة و الجماعات الترابية و المجتمع المدني ،لم يسلم مع دلك من بعض الانتقادات التي تعكس مفارقات و حدود هدا المبدأ ، رغم أن البنية الفيدرالية تبقى هي الأمثل لتطبيقه [15].

خـــاتــــمة :

بناءا على ماسبق يمكن القول بأن مبدأ التدبير الحر ،يعتبر ميكانيزم للجماعات الترابيىة يمكنها من ممارسة اختصاصاتها بنوع من الاستقلالية ، مقابل التقليص من وصاية السلطة المركزية ،و الاستقلالية هنا ليس في معناها الانسلاخ الكلي عن المراقبة و عدم الخضوع للمراقبة ، بل ان العبد الرقابي احتفظ به المشرع عن طريق المراقبة اللاحقة ، أي ترك نوع من الحرية للمدبر المحلي في ممارسة اختصاصاته في مقابل مساءلته عن النتائج التي أنجزها ، وله حرية التصرف في الموارد المتاحة له في إطار احترام روح القانون.

وان أيضا إقرار المشرع لمبدأ التفريع في توزيع الاختصاصات ،سيكفل منظومة الجماعات الترابية،ويمكنها من القيام بكل ما يتصل بالتجهيز الجماعي و خدمات القرب و المشاركة ، بصفة منتظمة في وضع التصورات و المخططات و البرامج التنموية ، هذا إلى جانب تحديد الأدوار كل من المجالس الجهات و الجماعات ، حتى لا يقع تداخل في تنفيذ الاختصاصات.

لائـــــــــــــحة المـــــــراجع :

• هاجر لهيث : ” مبدأ التدبير الحر كدعامة أساسية للحكامة الترابية ” مجلة مسارات ، العدد التاني ، 2017.
• المصطفى بلقزبور : ” مبدأ التفريع و اختصاصات الحهة بالمغرب ” أطروحة لنيل الدكتوراه كلية الحقوق بسطات ، سنة 2015 .
• سناء الخنكي : ” الأدوار الجديدة لمجالس الجهات و الجماعات في رسم السياسات العامة ” رسالة لنيل دبلوم الماستر في القانون العام ، كلية الحقوق بمراكش ، سنة 2015 .
• المصطفى قريشي : ” الجماعات الترابية بين متطلبات الحكامة ورهان التنمية ” مجلة مساليك العدد المزدوج 31-32 لسنة 2015 .
• علي قاسمي التمسماني: البناء الدستوري الجديد لتوزيع الاختصاصات بين الدولة والجهات، موقع العلوم القانونية تاريخ النشر 5 غشت 2012 ص 13
• العربي بجيجة: القوانين التنظيمية الترابية ومبدأ التدبير الحر، مجلة مسالك، العدد 33ـ34 لسنة 2015 .
• إبراهيم حيمود : ” تعليق أولي على مشروع القانون التنظيمي للجهات  ، رقم 14-113  مقال منشور بالموقع الالكتروني  http :www.alkanounia .com
• محمد او حمود : ” العلاقة بين الجهة و الجماعات الحضرية و القروية ” رسالة لنيل دبلوم الماستر في القانون العام ، كلية الحقوق بالرباط 2011 .
• القـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــوانين

• الدستور الجديد للمملكة المغربية 2011
• القانون التنظيمي رقم 113- 14 المتعلق بالجماعات و المقاطعات
• القانون التنظيمي رقم 111- 14 المتعلق بالجهات
• القانون التنظيمي رقم 112- 14 المتعلق بالعمالات و الأقاليم

[1]  هاجر لهيث : ” مبدأ التدبير الحر كدعامة أساسية للحكامة الترابية ” مجلة مسارات ، العدد التاني ، 2017، ص 169

[2]  المصطفى بلقزبور : ” مبدأ التفريع و اختصاصات الحهة بالمغرب ” أطروحة لنيل الدكتوراه كلية الحقوق بسطات ، سنة 2015 ص 259

[3]  سناء الخنكي : ” الأدوار الجديدة لمجالس الجهات و الجماعات في رسم السياسات العامة ” رسالة لنيل دبلوم الماستر في القانون العام ، كلية الحقوق بمراكش ، سنة 2015 ص 65

[4]  جاء في الفصل 136 من دستور 2011 ” يرتكز التنظيم الجهوي و الترابي على التبير الحر وعلى التضامن وعلى التعاون ، و يؤمن مشاركة السكان المعنيين في تدبير شؤونهم ، و الرفع من مساهمتهم في التنمية البشرية و المندمجة و المستدامة .

[5]  المصطفى قريشي : ” الجماعات الترابية بين متطلبات الحكامة ورهان التنمية ” مجلة مساليك العدد المزدوج 31-32 لسنة 2015 ص 16

[6] علي قاسمي التمسماني: البناء الدستوري الجديد لتوزيع الاختصاصات بين الدولة والجهات، موقع العلوم القانونية تاريخ النشر 5 غشت 2012 ص 13

[7] هاجر لهيث: مبدأ التدبير الحر كدعامة أساسية للحكامة الترابية، مرجع سابق ص 171

[8] العربي بجيجة: القوانين التنظيمية الترابية ومبدأ التدبير الحر، مجلة مسالك، العدد 33ـ34 لسنة 2015 ص 41

[9] سناء الخنكي: الأدوار الجديدة لمجالس الجهات والجماعات في رسم السياسات العامة” مرجع سابق،ص 66ـ77

[10]  إبراهيم حيمود : ” تعليق اولي  على مشروع القانون التنظيمي للجمات  ، رقم 14-113  مقال منشور بالموقع الالكتروني  http :www.alkanounia .com

[11]  هاجر لهيث : ” مبدأ التدبير الحر كدعامة أساسية للحكامة الترابية ” مرجع سابق ص 176

[12]  محمد او حمود : ” العلاقة بين الجهة و الجماعات الحضرية و القروية ” رسالة لنيل دبلوم الماستر في القانون العام ، كلية الحقوق بالرباط 2011 ،ص 105

[13]  المصطفى بلقزبور : ” مبدأ التفريع و اختصاصات الجهة بالمغرب ” مرجع سابق ص 37

[14]  المصطفى بلقزبور : ” مبدأ التفريع و اختصاصات الجهة بالمغرب ” مرجع سابق ، ص 249

[15]  تتعلق هده الاتقادات بالأساس بكون مبدأ التفريع يوجد في قلب الأسئلة المرتبطة بالشرعية و البيوقراطية وانزلاق نحو الملحية .

للمزيد من المعلومات يرجى النظر : مصطفى بلقزبور ، مرجع سابق ، ص 253