الجماعات الترابية بين حرية التدبير وإشكالية المراقبة الإدارية – فخار عبد الواحد
الجماعات الترابية بين حرية التدبير وإشكالية المراقبة الإدارية
فخار عبد الواحد
طالب بسلك الماستر
ملخص الدراسة:
يتضح لنا أن التدبير الترابي يقوم على عدة مبادئ من بينها مبدأ التدبير الحر، الذي يعطي للجماعات الترابية نوع من الحرية في تدبير شؤونها طبقا لما هو محدد لها قانونا. لكن في مقابل هذا المكتسب الهام وحفاظا على وحدة الدولة نجد تدخل أجهزة مركزية أخرى في تدبير الشأن العام الترابي، ومنها سلطات المراقبة الإدارية المتمثلة في الولاة و العمال و الذين يشكلون عائقا في التنمية الترابية وضربا من ضروب مبدأ الحرية في التدبير، و يعكسون المقاربة التقليدية التي كانت تعتمد عليها الدولة المتمثلة في المركزية الإدارية. مما جعلنا في هذا البحث نعطي بعض السبل الكفيلة بتجاوز جدلية التدبير الحر و المراقبة الإدارية تحقيقا للحكامة الترابية و اعترافا بالجماعات الترابية على أنها شريك الدولة في تحقيق التنمية الشاملة و المستدامة.
الكلمات المفتاحية:
مبدأ التدبير الحر _ المراقبة الإدارية_ الجماعات الترابية_ التدبير الترابي.
Study summary:
It is clear to us that territorial management is based on several principles, including the principle of free management, which gives territorial groups a kind of freedom to manage their affairs according to what is legally defined for them. However, in contrast to this important gain and in order to preserve the unity of the state, we find the intervention of other central agencies in the management of territorial public affairs, including administrative control authorities represented by governors and workers, who constitute an obstacle to territorial development and a type of freedom in management, and reflect the traditional approach that the state relied on, represented by administrative centralization. Which made us in this research provide some ways to overcome the dialectic of free management and administrative control in order to achieve territorial governance and recognize territorial groups as the state’s partner in achieving comprehensive and sustainable development.
Keywords:
Principle of free management _ Administrative control _ Territorial groups.
تقديم عام:
تعد سياسة اللامركزية الإدارية خيارا استراتيجيا للدولة وحجرة رئيسة في بناء دولة الحق و القانون، بحيث تمكن المواطنين من تسيير و تدبير شؤونهم بكيفية ديمقراطية وفقا لما هو محدد قانونا. إن هذا المفهوم ليس وليد الصدفة كما يعتقد البعض بل هو نتاج لمجموعة من التطورات الإقتصادية و الإجتماعية و السياسية جعلت الدولة تعترف بالجماعات الترابية كوحدات قادرة على تدبير الشأن العام الترابي.
وقد إتجهت جميع الدول من بينها المغرب نحو إرساء دعائم الإدارة الترابية، ونهج أساليب التنظيم الإداري الحديث، و المتمثلة أساسا في اللامركزية إلى جانب اللاتركيز.
و هكذا بعد أن فشلت المقاربة المركزية في تكريس التنمية الشمولية و المستدامة و المنشودة، اتجهت أغلب الدول نحو اللامركزية التي اعتبرت منذ الإستقلال من المدخلات الأساسية للمنظومة التنموية الحديثة، وهي وسيلة لتحديث التدبير العمومي المغربي، ووصفة لمعالجة اختلالات التنمية، وذلك من خلال ضمان القرب و الفعالية و التوازن بين حضور السلطة العامة للدولة و إقرار الحريات للمواطنين في سياق البحث عن التنمية الترابية كبديل للمقاربة المركزية و الأحادية[1].
و يمثل مبدأ التدبير الحر للجماعات الترابية أحد أهم مظاهر و تجليات الحكامة الترابية المنصوص عليه دستوريا، فضلا عن كونه يشكل منعطفا هاما في مسار تعزيز اللامركزية الإدارية، و يعتبر من أهم مقومات الجهوية المتقدمة، و ألية فعالة لربح الرهانات المطروحة فيما يتعلق بتنمية الجماعات الترابية و جعلها أقطابا حقيقية للتنمية[2].
و رغم أن مبدأ التدبير الحر يشكل أحد المقومات الأساسية في التنمية الترابية، حيث يمنح للفاعل الترابي الحرية في ممارسة اختصاصاته و النهوض بالتنمية الإقتصادية و الإجتماعية و السياسية، إلا أن هناك مجموعة من الإكراهات التي تحد من حرية الفاعلين على المستوى الترابي ومنها ما يتعلق بالمراقبة الإدارية و التي تشكل أحد المعيقات التدبيرية على المستوى الترابي من جهة، كما أن هناك من يعتبرها أحد الأليات التي تساهم في تجويد القرارات الترابية و تجعلها محصورة في نطاق القانون. لذلك سنقوم في هذا البحث بتبيان مضمون مبدأ التدبير الحر و كيف تؤثر المراقبة الادارية على مضمون هذا المبدأ الدستوري.
و يكتسي مبدأ التدبير الحر أهمية بالغة على المستوى الترابي بحيث أن المنتخب الترابي هو الملم و العارف لخصوصيات التراب الذي ينتمي إليه، مما يجعله قادرا على تشخيص احتياجات الساكنة و العمل على الإستجابة لمتطلبات التنمية بما ينسجم مع البرامج التنموية الوطنية.
من خلال ما سبق تتمحور إشكالية الدراسة حول ما يلي:
إلى أي حد يمكن القول أن الجماعات الترابية بالمغرب تتوفر على الحرية الكافية في تدبير شؤونها، في ظل المراقبة الإدارية التي تنصب على مختلف برامجها و مقرراتها التنموية؟
وهذه الإشكالية تتفرع عنها مجموعة من التساؤلات الفرعية منها:
ما هو التأطير القانوني و الدستوري لمبدأ التدبير الحر و المراقبة الإدارية؟
ما هي انعكاسات المراقبة الادارية على حرية التدبير الترابي؟
ما هي الحلول الممكنة لتجاوز جدلية مبدأ التدبير الحر و المراقبة الإدارية؟
من خلال هذه الإشكالية سنقوم بتحليلها من خلال الوقوف على التأطير الدستوري و القانوني لمبدأ التدبير الحر و المراقبة الادارية { المحور الأول} لننتقل بعدها لتبيان انعكاسات المراقبة الإدارية على حرية التدبير الترابي و بعض الحلول لتجاوز جدلية التدبير الحر و المراقبة الإدارية{ المحور الثاني}.
المحور الأول: التأطير الدستوري و القانوني لمبدأ التدبير الحر و المراقبة الإدارية
إن الإصلاح الدستوري لسنة 2011 جاء بعدة مستجدات تهم التدبير الترابي عبر إرساء مبدأ التدبير الحر كأحد الركائز المهمة في تدبير الشأن المحلي { الفقرة الاولى} بالإضافة إلى إحاطة هذا المبدأ بنوع من الحماية من خلال فرض المراقبة الإدارية على أعمال الجماعات الترابية{ الفقرة الثانية}
الفقرة الأولى: التأطير الدستوري و القانوني لمبدأ التدبير الحر
أولا: التأطير الدستوري:
تميز دستور سنة 2011 بتوجهه نحو إرساء أسس اللامركزية الإدارية عبر منح الجماعات الترابية مكانة متميزة ضمن فصوله، تعبيرا منه على أهمية هذه الوحدات المركزية في تحقيق التنمية الشمولية و المستدامة في مختلف المجالات، لذلك خصها بمجموعة من الصلاحيات المتنوعة تمارسها بكيفية ديمقرطية بناء على مجموعة من المبادئ الدستورية ومن بينها مبدأ التدبير الحر الذي يعتبر حرية من بين الحريات الدستورية الواجب احترامها من قبل جميع السلطات السياسية و الإدارية و القضائية، ومن قبل المشرع نفسه، وهو أكبر ضمانة و حماية تجاه الدولة ومن ثمة، فإن التنصيص على مبدأ التدبير الحر للجماعات الترابية في الدستور، جاء ليضفي نوعا من القداسة الدستورية عليه و الإعلاء من شأنه[3].
و يفيد مبدأ التدبير الحر حرية المجالس المنتخبة في تنفيذ مقرراتها بكيفية ديمقراطية طبقا لقواعد الحكامة المتعلقة بحسن تطبيق مبدأ التدبير الحر، كما هو وارد في الفصل 135 من الدستور الذي ينص على أن …. الجماعات الترابية أشخاص معنوية خاضعة للقانون العام، وتسير شؤونها بكيفية ديمقراطية[4]، بمعنى اخر فالجماعات الترابية تتمتع باستقلال مالي و إداري يجعلها تمارس مهامها بطريقة ديمقراطية بناء على مداولات مجلسها.
و لتعزيز حرية المجالس المنتخبة في تدبير شؤونها فقد أقر المشرع المغربي على أن من بين مرتكزات التدبير الترابي و الجهوي مبدأ التدبير الحر، و هكذا جاء في الفصل 136 ” يرتكز التنظيم الجهوي و الترابي على مبادئ التدبير الحر و على التضامن، و يؤمن مشاركة السكان المعنيين في تدبير شؤونهم و الرفع من مساهمتهم في التنمية البشرية المندمجة و المستدامة[5]. إن هذا المبدأ الدستوري يستلزم تمكين الجماعات الترابية من الوسائل المالية الكافية و سلطة في إعداد و تنفيذ مقررتها من دون تدخل جهة أخرى معينة.
في نفس السياق جاء الفصل 146 بأنه ستحدد بقانون تنظيمي قواعد الحكامة المتعلقة بحسن تطبيق مبدأ التدبير الحر، بصيغة أخرى فإن هذا المبدأ يجب إحاطته بعدة قواعد تضمن التطبيق القانوني له، وتفادي استعماله كألية للتسلط و استغلال النفود في المصلحة الخاصة.
إن دسترة مبدأ التدبير الحر ما هو إلا مكتسبا مهما يجعل من الوحدات الترابية شريكا استراتيجي و مؤسساتي للدولة على المستوى الترابي، كما أنه يؤسس للعلاقة الجديدة التي تربط الجماعات الترابية بالدولة و المبنية على أساس إحترام الإختصاصات مع مراعاة الانسجام و الإلتقائية في التدخل.
ثانيا: التأطير القانوني:
عمل المشرع المغربي بعد دستور 2011 بخمس سنوات على إصدار مجموعة من القوانين التنظيمية المتعلقة بالجماعات الترابية بمستوياتها الثلاث: الجهات،العمالات والأقاليم، الجماعات و التي جاءت بمجموعة من المستجدات جعلت من الوحدات الترابية تعتمد الاليات الحديثة للتدبير الاداري و المالي، حيث كرست مجموعة من المبادئ و القواعد المرتبطة بالحكامة الجيدة، ويشكل مبدأ التدبير الحر أحد أهم هذه المبادئ الذي يخول بموجبه للجماعات الترابية في حدود اختصاصاتها سلطة التداول بكيفية ديمقراطية و سلطة تنفيذ مداولاتها و مقرراتها، طبقا لأحكام القوانين التنظيمية للجماعات الترابية.
وهكذا نصت المادة 4 من القانون التنظيمي للجهات 111.14 على ما يلي: يرتكز تدبير الجهة لشؤونها على مبدأ التدبير الحر الذي يخول بمقتضاه لكل جهة، في حدود اختصاصاتها المنصوص عليها في القسم الثاني من هذا القانون التنظيمي، سلطة التداول بكيفية دميقراطية، وسلطة تنفيذ مداولاتها ومقرراتها، طبقا لأحكام هذا القانون التنظيمي والنصوص التشريعية والتنظيمية المتخذة لتطبيقه.
كما نصت في نفس السياق المادة 243 على ما يلي يراد في مدلول هذا القانون التنظيمي بقواعد الحكامة المتعلقة بحسن تطبيق مبدأ التدبير الحر العمل على الخصوص على احترام المبادئ العامة التالية
– المساواة بين المواطنين في ولوج المرافق العمومية التابعة للجهة ؛
– الإستمرارية في أداء الخدمات من قبل الجهة وضمان جودتها ؛
– تكريس قيم الدميقراطية والشفافية والمحاسبة والمسؤولية ؛
– ترسيخ سيادة القانون ؛
– التشارك والفعالية والنزاهة.[6]
إن القوانين التنظيمية للجماعات الترابية جاءت بعدة قواعد مرتبطة بحكامة تنزيل مبدأ التدبي الحر، وذلك لتعزيز استقلالية الجماعات الترابية في تدبير شؤونها الإدارية و المالية من خلال إشراك مختلف الفاعلين بناء على مبدأ التدبير التشاركي و تكريس قواعد اللامركزية الادارية و ضمان مشاركة فعالة للمواطنين و المواطنات و القطع مع اسلوب المركزية في اتخاد القرار و إرساء ثقافة التعاون و التضامن في التدبير و مساهمة الجميع في صناعة القرار الترابي.
الفقرة الثانية: التأطير الدستوري و القانوني للمراقبة الإدارية
طبقا للدستور المغربي لسنة 2011 وكذا مقتضيات القوانين التنظيمية للجماعات الترابية أصبح عامل العمالة اوالإقليم يمارس مهام المراقبة الإدارية على شرعية قرارات رئيس المجلس و مقررات مجلس الجماعات الترابية عوض الوصاية وكل نزاع في هذا الشان تبث فيه المحكمة الإدارية، كما لا تكون بعض مقررات المجلس التي كانت تستدعي المصادقة في السابق قابلة للتنفيذ إلا بعد التأشير عليها من قبل ممثل السلطة المركزية المتمثل في الوالي على مستوى مجلس الجهة، وعامل العمالة أو الإقليم على مستوى مجلس العمالة اوالإقليم و الجماعات داخل أجل 20 يوما من تاريخ التوصل بها من رئيس المجلس.
وعليه فإن الولاة و العمال قد منحهم الدستور المغربي و القوانين التنظيمية المتعلقة بالجماعات الترابية، ممارسة المراقبة الإدارية على قرارات و مقررات المجالس الترابية باعتبارهم ممثلون السلطة المركزية على المستوى المحلي.
أولا: على مستوى دستور 2011
إن الوثيقة الدستورية الجديدة للمملكة اعتبرت أن الولاة و العمال هم من يمثلون السلطة المركزية على المستوى الترابي، وانطلاقا من المكانة التي منحها المشرع للولاة فإنهم يسهرون على تأمين تطبيق القانون كما يمارسون المراقبة الإدرية طبقا للفصل 145 من الدستور، بمعنى أخر فكل أعمال المجالس المنتخبة لا بد أن تمر على سلطة الولاة بالنسبة للجهات و العمال بالنسبة للعمالات و الأقاليم و الجماعات لكي يتفحص مدى مطابقتها للقوانين و الانظمة الجاري بها العمل، فحسب الفقرة الثانية من الفصل 145 السابق الذكر ” يعمل الولاة و العمال على تأمين تطبيق القانون” فكلمة “قانون” هنا يتعين تأويلها بالمعنى الواسع حيث تغطي الشرعية في كليتها، فكل عمل يناقض نصا تنظيميا يعد خرقا للقانون[7].
ما نلاحظ خلال ما سبق أن المشرع الدستوري لم يربط صلاحية المراقبة الإدارية المسندة للولاة و العمال بأي مؤسسة بل جعلها عامة في نص الفصل 145 من الدستور، مما يحيلنا على أن لمؤسسة الوالي و العامل حرية في ممارسة المراقبة الإدارية على مختلف المؤسسات على المستوى الترابي.
على المستوى القانوني:
لا يخفى على أحد منا تنوع مجالات المراقبة الادارية الممارسة على الجماعات الترابية بمستوياتها الثلاث: جهات و عمالات واقاليم وجماعات، سواء كانت مراقبة ادارية على أعضاء مجالس هذه الجماعات الترابية أو مراقبة ادارية على أعمالها، وتم تنظيمها في القواني التنظيمية للجماعات الترابية على الشكل التالي:
المراقبة الادارية على الأشخاص:
إذا ارتكب عضو من أعضاء مجلس الجهة أو مجلس العمالة أو الإقليم أو الجماعة غير رئيسها أفعالا مخالفة للقوانين والأنظمة الجاري بها العمل، تضر بأخلاقيات المرفق العمومي ومصالح الجهة قام والي الجهة عن طريق رئيس المجلس بمراسلة المعني بالامر للإدلاء بإيضاحات كتابية حول الأفعال المنسوبة إليه داخل اجل لا يتعدى عشرة (10) أيام ابتداء من تاريخ التوصل[8] ..
المراقبة الإدارية على الأعمال:
إذا رفض المجلس القيام بالأعمال المنوطة به بمقتضى أحكام هذا القانون التنظيمي والقوانين والانظمة الجاري بها العمل أو رفض التداول واتخاذ المقرر المتعلق بالميزانية أو الـ بتدبير المرافق العمومية التابعة للجماعة أو إذا وقع اختلال في سير مجلس الجماعة، تعين على الرئيس ان يتقدم بطلب إلى عامل العمالة او الإقليم لتوجيه إعذار إلى المجلس للقيام بالمتعين. وإذا رفض المجلس القيام بذلك أو إذا استمر الاختلال بعد مرور شهر ابتداء من تاريخ توجيه الإعذار، امكن العامل العمالة أو الإقليم إحالة الأمر إلى المحكمة الإدارية من اجل حل المجلس طبقا لمقتضيات المادة 72 اعلاه[9].
من خلال ما سبق يتضح لنا الدور المحوري للولاة و العمال على المستوى الترابي من خلال مراقبتهم لكل ما يرتبط بنشاط الجماعات الترابية، حيث يمكن القول أن حداثة تجربة اللامركزية الإدارية، و كذا ضعف المستوى المعرفي للمنتخب المحلي، و ارتباط عمل الجماعات الترابية بالمصالح المهمة للمواطنين، هي من دفعت المشرع لتبني أسلوب المراقبة الإدارية المشددة مما ينعكس سلبا على حرية التدبير الممنوحة للجماعات الترابية عملا بمبدأ التدبير الحر.
المحور الثاني: إنعكاسات المراقبة الإدارية على حرية التدبير الترابي و الحلول الممكنة لتجاوزها
إذا كان مبدأ التدبير الحر يعني حرية المجالس المنتخبة في تنفيذ مقرراتتها طبقا لما هو محدد قانونا من جهة، فإنه من جهة أخرى فرض المشرع المغربي ضرورة خضوع هذه المجالس لسلطة المراقبة الإدارية، مما يفرغ هذا المبدأ من مضمونه و يجعلنا أمام جدلية التدبير الحر و المراقبة الإدارية(الفقرة الأولى)، وهذه الأخيرة تساهم في عرقلة و هدر الزمن التنموي نظرا لانها لا تقتصر فقط على مراقبة مدى احترام القواعد القانونية بل تتجاوزها إلى مراقبة مدى انسجام تصرفات الفاعلين المحليين مع الظروف الإقتصادية و الإجتماعية داخل المجتمع. هذا الأمر يستدعي العمل على إيجاد الحلول المناسبة لتجاوز إشكالية المراقبة الإدارية على الجماعات الترابية( الفقرة الثانية)
الفقرة الاولى: إنعكاسات المراقبة الادارية على حرية التدبير الترابي
يتولى ممارسة المراقبة الإدارية على أعمال الجماعات الترابية مجموعة من الأجهزة من بينها الولاة والعمال، هذا الجهاز يجد أساسه القانوني في الفصل 145 من الدستور 38، الذي يبين الأدوار التي يلعبها ها الجهاز من بينها ممارسة المراقبة الإدارية وعملا بالمقولة الشهيرة “يمكن الحكم من بعيد، لكن الإدارة لا تتحقق إلا عن طريق القرب”، فالوالي أو العامل من اهم رجال السلطة المحلية والسلطة الإدارية العليا في نطاق الحدود الإقليمية أو الجهوية التي يمارس فيها صلاحياته، حيث يمارس مجموعة من الصلاحيات الإدارية والسياسية والاقتصادية، ويعتبر بمثابة السلطة الرئاسية على مختلف موظفي الدولة في الصعيد الإقليمي أو الجهوي[10].
وعليه إذا كان مبدأ التدبير الحر مبدأ دستوري تقوم عليه الجهوية اللامركزية، ويعني تولي الجماعات الترابية شؤونها بكل حرية في إطار وحدة الدولة، أن الممارسة تعكس مقاصد وراء الألفاظ الفضفاضة بحيث تنفي الجماعات الترابية ممكنة على يدها اليمني. أحيانا إن صح القول أمام سلطات المراقبة الإدارية، إذ نجد أن صلاحيات رئيس المجلس الجهوي مفيدة بشروط وضوابط تجعل من رئيس المجلس الجهوي مجرد مستخدم لدى الوالي، ويتمثل هذا في ضرورة عدم خروج اختصاصات المجلس عن الضوابط القانونية التي لا تتوافق مع مبدا التدبير الحر في ممارسته وستجعل رؤساء المجالس غير قادرين على التصرف والتحرك وفق مرجعيات وحاجيات الجماعات الترابية[11].
وتجدر الإشارة أن المراقبة الممارسة على أعمال الجماعات الترابية تشمل المراقبة على الأشخاص والمراقبة على أعمال مجالس الجماعات الترابية التي تشمل بدورها المراقبة المتعلقة بالشرعية، هذه المراقبة تهم مدى احترام المقررات والقرارات التي يتخذها المجلس المنتخب ورئيسه للصلاحيات المقررة بموجب القوانين التنظيمية المتعلقة بالجماعات الترابية الفائدة المجلس المنتخب وتشمل كذلك المراقبة المتعلقة بالملائمة التي تعني البحث في مدى مطابقة قرارات المجلس للظروف التي اتخذت فيها، هناك أيضا المراقبة على الميزانية التي تكون من طرف السلطة الحكومية المكلفة بالداخلية بالنسبة الجهة والعمال بالنسبة للعدالة أو الإقليم أو الجماعة طبقا للمادة 109 من قانون رقم 112:14 والمادة 115 من قانون رقم 111.14، أن يؤشر على الميزانية في تاريخ أقصاه 20 نوفمبر.
إن إشكالية مراقبة عمل المجالس الترابية تعتبر من الإشكالات التي أثارت ولازالت تثير الكثير من الجدل باعتبارها تمثل أهم المخرجات القانونية التي من شأنها تدعيم أو خلق انتكاسة في المنظومة القانونية المرتبطة بالجهوية المتقدمة، بما تتضمنه من مقتضيات تفرض مراقبة وتدخل مباشر في عمل المجالس الترابية من قبل والي الجهة أو عامل العمالة أو الإقليم وهذا من شأنه التأثير في مبدأ التدبير الحر الممنوح للجماعات الترابية.
إن قراءة مقتضيات القوانين التنظيمية للجماعات الترابية تعكس استمرار الطابع الحر والمحافظ للسلطة المركزية اتجاه تعزيز استقلالية اتخاذ القرار من المنتخبين المحليين. بحيث تم الاحتفاظ للولاة والعمال بصلاحيات واسعة في المراقبة على أعمال مجالس الجماعات الترابية من خلال الزامية الحصول على تأثيراتهم لتنفيذ مقرراتهم، كما هو الشأن بالنسبة لبرامج التنمية الجهوية وتدبير المرافق المحلية وتلك المتعلقة بالميزانية والجبايات المحلية، كما تشير المادة 115 من القانون التنظيمي المتعلق بالجهات. من جهة أخرى نصت المادة 39 من القانون التنظيمي المتعلق بالجماعات على الزامية إدراج النفط الإضافية التي يقترحها عامل العمالة أو الإقليم في جداول أعمال دورات المجالس الجماعية ليتم التداول في شانها، كما أن العامل بموجب الفقرة الثانية من المادة 41 من القانون التنظيمي المتعلق بالجماعات ، أنه يمكنه التعرض على بعض نقط جداول الأعمال التي يعتبرها لا تدخل في اختصاصات الجماعات أو صلاحيات المجلس، الأمر الذي يطرح علامة استفهام حول مدى حرية تداول المجالس المنتخبة في مختلف القضايا المتعلقة بتدبير الشؤون المحلية دون تدخل من طرف الوالي العامل في صياغة جدول الاعمال؟
و في معرض الإجابة على هذا التساؤل نستحضر أحد الأحكام القضائية الصادرة عن المحكمة الادارية بمكناس[12]، بتاريخ 12 رجب 1442 الموافق 24 فبراير 2021 بين كل جماعة الراشيدية في شخص السيد رئيس مجلس الجماعة و بين السيد والي جهة درعة تافيلالت عامل عمالة اقليم الراشيدية، و الذي قضت فيه إدارية مكناس بقبول الطعن و قامت بإلغاء القرار السلبي الصادر عن والي جهة درعة تافيلالت-عامل عمال الراشيدية القاضي بالإمتناع عن التأشير عن ميزانية جماعة الراشيدية لسنة 2021، و بأحقية السيد رئيس جماعة الراشيدية بقبض المداخيل و صرف النفقات طبقا لوثيقة الميزانية. وحسب ما هو وارد في وقائع الحكم نستنتج أن مراقبة الوالي هي رقابة الملائمة وليست رقابة الشرعية مما ينعكس سلبا عن الزمن التنموي للجماعة و ضياع حقوق المواطنين، و الإخلال بمبدأ التدبير الحر في مفهومه الواسع كما هو الأمر في التجربة الفرنسية.
ومنه فإن السلطة المركزية وممثليها في إطار المراقبة الإدارية على الجماعات الترابية والتي تحول دون ممارسة الفاعلين الترابيين لصلاحياتهم بكل حرية وديمقراطية، حيث أن المراقبة الإدارية على الجماعات الترابية تقوم بها أجهزة متعددة كالوالي والعامل، وكذلك وزارة الداخلية بصفتها الجهة الوصية كجهاز المفتشية العامة للإدارة الترابية، والوزارة المكلفة بالمالية كالمفتشية العامة للمالية، وهذا يطرح مجموعة من الإشكالات التي تقف حاجزا أمام تفعيل مبدأ التدبير الحر، و يمكن أن يكون السبب محدودية الموارد البشرية العاملة داخل الجماعات الترابية، ومستوى المنتخبين الترابيين لأنهم يعانون على مستوى التكوين والخبرة العلمية التي تؤهلهم للنهوض بمسؤوليتهم، وكذا ضعف تأطيرالموظف الجماعي وغياب الكفاءة، وهذا كله يتعارض مع مبدأ التدبير الحر الذي كرسه الدستور والقوانين التنظيمية الثلاث للجماعات الترابية.[13]
وتجدر الإشارة إلى أن هناك من يعتبر المراقبة الإدارية التي يمارسها الولاة والعمال على المجالس الترابية، تتناقض إلى حد ما مع مبدأ التدبير الحر نظرا لكون هذه المراقبة قد تمس بالزمن التنموي وباستقلالية هذه المجالس وتحد من حريتها في ممارستها لشؤونها الترابية.
وعلى العموم رغم أن المراقبة على شرعية مقررات وقرارات المجالس وعزل أعضائها وحل مجالسها تكون ضمن اختصاص القضاء الإداري كسلطة مشرفة، إلا أن المراقبة الإدارية للسلطات الحكومية على الوحدات الترابية تبقى واردة وفق التشريعات والقوانين التنظيمية، لاسيما في ظل وجود نخب محلية ضعيفة وغير مؤهلة لفهم النصوص القانونية المنظمة لاختصاصاتهم مما يؤثر بكل سلبي على مبدأ التدبير الحر والحكامة الجيدة. وهذا الأمر يحيلنا على تساؤل جوهري وهو: هل المراقبة الإدارية التي جاء بها المشرع غرضها مساعدة الفاعلين المحليين في تدبير الشأن العام، أم أنه بغرض الحفاظ على مركزية القرار ولو بشكل نسبي؟ وما موقع القضاء الإداري في خلق التوازن بين سلطة المراقبة و الفاعل الترابي؟.
الفقرة الثانية: الحلول الممكنة لتجاوز جدلية مبدأ التدبير الحر و المراقبة الإدارية
يعتبر نجاح سياسة اللامركزية من بين الأهداف التي يسعى إليها المغرب، وهذا يتضح لنا من خلال الإصلاحات القانونية و المؤسساتية التي نهجها المشرع منذ الإستقلال إلى يومنا هذا، و التي انصبت حول جعل الجماعات الترابية أحد الفاعلين في التنمية إلى جانب الدولة. لكن أمام التطورات السريعة التي يعرفها المجمتع المغربي أصبح الأمر يستدعي إصلاحات عميقة و جدرية لتجاوز الإختلالات التي عرفها التدبير الترابي و المرتبطة أساسا بالحضور السلبي لسلطة المراقبة على المستوى الترابي.
و أمام هذه الوضعية التي تشهدها المنظومة الرقابية في علاقتها بمبدأ التدبير الحر يجب إعطاء بعض الحلول من أجل فرز علاقة يطبعها التناغم و الإنسجام في عمل الجماعات الترابية[14]. ومن بين السبل الممكنة لتجاوز هذه الإشكالية ما يلي:
أولا: تأهيل المنتخبين المحليين:
تعد الموارد البشرية الرأسمال الأساسي للتنمية، فهي لا تقل أهمية عن الموارد المالية، بالرغم من المستجدات القانونية التي جاء بها القوانين التنظيمية للجماعات الترابية بخصوص النظام الأساسي للمنتخب والموظفين، فإنه لازالت هذه الجماعات تعاني من إكراهات قانونية وتدبيرية سواء فيما يتعلق بالمنتخبين. فنجاح الجماعات الترابية في تحقيق التنمية الاقتصادية والاجتماعية والثقافية ومختلف الميادين الموكولة لها، تحتاج إلى كفاءات من نوع خاص عادة ما يفتقد إليها الكثير من المنتخبين المحليين[15]. إذ أن المشرع المغربي في القوانين التنظيمية للجماعات الترابية تنازل عن ضرورة توفر المنتخب المحلي على شهادة تثبت مستواه التعليمي مما نتج عنه رئاسة المجالس الترابية من طرف رؤساء يجهلون الكتابة و القراءة فكيف يمكنهم الإجابة على متطلبات الساكنة و انتظاراتهم. مما يستدعي إجبارية التكوين المستمر لكل المنتخبين لتأهيلهم للمستوى الذي يمكنهم من تدبير شؤون مجالسهم الترابية. مما ينعكس على جودة القرارات المتخدة و احترامها للضوابط القانونية الجاري بها العمل و التخفيف من شدة المراقبة.
ثانيا: تفعيل دور القاضي الإداري
من بين المستجدات البارزة التي تميز القوانين التنظيمية للجماعات الترابية على مستوياتها ثلاث هو الإقحام المبدئي للمحكمة الإدارية في مراقبة أجهزة الجماعات الترابية وشرعية قراراتها، ويمكن تفسير الاهتمام الذي أولاه المشرع للقاضي الإداري بالإيجابيات التي تتسم بها[16]، فالمحاكم الإدارية مؤسسة مستقلة عن الطرفين المعنيين، أي مستقلة عن سلطة المراقبة والسلطة الخاضعة للمراقبة، وبذلك تتميز الرقابة القضائية بالموضوعية والحياد.
إن رقابة القاضي الإداري على الجماعات الترابية تختلف عن الأنماط الرقابية الأخرى في كثير من الجوانب، فهي لا تتحرك من تلقاء نفسها، وإنما لا بد من أن يعرض عليه الأمر، أو أن ترفع الدعوى من قبل صاحب المصلحة أمام القضاء، حتى يمارس رقابته على أعمال تلك الجماعات، وليفحص مدى مشروعيتها، أو مدى إمكانية التعويض عن الأضرار المترتبة من جراء تصرفاتها المختلفة وهي تحمي الجماعات الترابية أيضا، كما أن تلك الرقابة ومن خلال ما يتوفر للقاضي الإداري من ضمانات الحياد والإستقلال وما يتمتع به من الإلمام القانوني والتخصص، يفرض أن تشكل ضمانا فعالا للإنصاف والعدالة ومصدر للثقة أكثر من غيرها[17].
بالإضافة إلى ما سبق ذكره فإنه في حالة عدم موضوعية رقابة الولاة و العمال على المجالس الترابية، أو عندما تلاحظ هذه الأخيرة بأن تصرفاتها تتم وفقا لما هو محدد قانونا وتجد رغم ذلك عرقلة المراقبة لتنفيذ مقررتها فإنه يمكنها أن تلجأ إلى القضاء الإداري، ولنا في الأمثلة عن ذلك ما سبق ذكره بخصوص حكم إدارية مكناس القاضي بإلغاء القرار السلبي الصادر عن والي جهة درعة تافيلالت برفضه التأشير عن ميزانية جماعة الراشيدية لسنة 2021.
إن هذا الحكم يحيلنا على الدور المهم الذي يلعبه القاضي الإداري في صيانة مبدأ التدبير الحر وخلق التوازن بين الجماعات الترابية و سلطة المراقبة.
ثالثا: إنشاء مكاتب للإستشارة القانونية داخل المجالس الترابية
إن هذا الإجراء يمكن الجماعات الترابية من الإستفادة من خبرة المستشارين الملميين بكل المعارف القانونية المرتبطة بالجماعات الترابية، وذلك عن طريق إبرام عقود مع كل المتخصصين و الدارسين للتدبير الترابي، أو عن طريق الإعلان عن تنظيم مباريات لولوج منصب المستشارين القانونية داخل الجماعات الترابية. و يجب تمكينهم من الحضور لدورات المجلس وتقييم برنامج عمل الجماعة و برامج التنمية و التنمية الجهوية قبل عرضه على سلطة المراقبة. بالإضافة إلى تجويد القرار الترابي عبر إبداء ارائهم في مختلف القرارات المراد اتخادها، من أجل تفادي عشوائية التدبير و كل ما من شأنه أن يؤثر في الزمن التنموي و في عمل الجماعات الترابية.
رابعا: ترسيخ سياسة التقييم بدل المراقبة القبلية
يرتكز التدبير على مبدأ التقييم، أي على ثقافة النتائج و قياس الأداء و مدى الإستجابة للأهداف المحددة مسبقا و على المساءلة و ربط المسؤولية بالمحاسبة المحاسبة.
و الحديث عن التقييم يحيل إلى إعادة الاعتبار لثقافة شبه مغيبة في التدبير المحلي، و هي ثقافة النتائج و حسن الأداء و ما يتبع ذلك من مساءلة و محاسبة. كما يعبر في نفس الوقت على إعادة الاعتبار للاهتمام بما يطمح إليه المواطن و ما ينتظره من جماعته و مدى انتفاعه مما تقدمه، و بالنتيجة مدى كفاءة هذه الجماعة المؤتمنة على المصلحة العامة[18]. ومن شأن التقييم التخفيف من الرقابة القبلية و الإعتماد على الرقابة البعدية بما يسمح للجماعات الترابية في اتخاد القرارات بكل حرية و مساءلتها حول الأهداف المحققة مما يساهم في تعزيز الحكامة الترابية.
في هذا الصدد يجب كذلك على جمعيات المجتمع المدني المساهمة بقدر الإمكان في تقييم السياسات العمومية التربية عبر أليات الحوار و التشاور، من خلال إبداء أرائها حول نجاح أو فشل هذه السياسات و هذا من شأنه خلق نوع من التعاون و التضامن في تدبير الشأن العام الترابي.
و تبعا لذلك، فإن القيام بالوظيفة التقييمية بشكل ناجع – سواء من طرف أجهزة الرقابة أو من طرف أجهزة متخصصة في التدقيق أو التقييم- تفرض وجود تدبير ترابي منظم، أي مبني على أهداف و مسؤوليات واضحة و محدددة حتى يكون بالإمكان طرح البدائل و المساهمة في صياغة أحكم القرارات و الخطط و بالتالي الرفع من إنتاجية القطاع العمومي المحلي.[19]
خاتمة:
من خلال ما سبق يتضح لنا أن التدبير الترابي يقوم على عدة مبادئ من بينها مبدأ التدبير الحر، الذي يعطي للجماعات الترابية نوع من الحرية في تدبير شؤونها طبقا لما هو محدد لها قانونا. لكن في مقابل هذا المكتسب الهام وحفاظا على وحدة الدولة نجد تدخل أجهزة مركزية أخرى في تدبير الشأن العام الترابي، ومنها سلطات المراقبة الإدارية المتمثلة في الولاة و العمال و الذين يشكلون عائقا في التنمية الترابية وضربا من ضروب مبدأ الحرية في التدبير، و يعكسون المقاربة التقليدية التي كانت تعتمد عليها الدولة المتمثلة في المركزية الإدارية. مما جعلنا في هذا البحث نعطي بعض السبل الكفيلة بتجاوز جدلية التدبير الحر و المراقبة الإدارية تحقيقا للحكامة الترابية و اعترافا بالجماعات الترابية على أنها شريك الدولة في تحقيق التنمية الشمولية و المستدامة.
[1] رشدي عبد العزيز” التدبير العمومي الترابي الجديد على ضوء القوانين التنظيمية للجماعات الترابية” مجلة المنارة للدراسات القانونية و الإدارية- عدد خاص بالجماعات الترابية / أكتوبر 2020، ص:1
[2] جمال أمقران” مبدأ التدبير الحر للجماعات الترابية بالمغرب” مجلة مقالات في القانون العام، في الواجهة 2 أبريل 2018 ص:1
[3] كريم لحرش” الدستور الجديد للمملكة المغربية شرح و تحليل، سلسلة العمل التشريعي و الإجتهادات القضائية، العدد3، 2012،ص167
[4] الفصل 135 من الدستور المغربي لسنة 2011.
[5] الفصل 136 من الدستور المغربي لسنة 2011.
[6] القانون التنظيمي رقم 111.14 المتعلق بالحهات، الصادر بتنفيذه الظهير الشريف1.15.83 صادر في الجريدة الرسمية عدد 6380 بتاريخ 6 شوال 1436 ( 23 يوليو 2015).
[7] إيمان داودي: الوالي و العامل و التنمية المحلية، أطروحة لنيل شهادة الدكتورة في القانون العام، جامعة محمد الخامس بالرباط، كلية العلوم القانونية و الإقتصادية و الإجتماعية -سلا- السنة الجامعية: 2014/2015، ص:26
[8] المادة 67 من القانون التنظيمي المتعلق بالجهات 111.14. المادة 65 من القانون التنظيمي 112.14 المتعلق بالعمالات و الأقاليم و المادة 64 من القانون التنظيمي 113.14 المتعلق بالجماعات.
[9] المادة72 من القانون التظيمي المتعلق بالجهات و المادة 70 من القانون التنظيمي المتعلق بالعمالات و الأقاليم و المادة 73 من القانون التظيمي 113.14.
[10] عبد الصمد الركيد، “دور الولاة والعمال في تطوير الاتمركز الإداري، مقال منشور بالموقع https://m.marocdroit.com/ . تم الاطلاع عليه بتاريخ 2024/09/20 على الساعة 20:12
[11] عفن يحيى، مبدأ التدبير الحر بين النجاعة و سلطة المراقبة الإدارية، مجلة منازعات الأعمال، عدد13، سنة 2016، ص:114
[12] حكم المحكمة الإدارية بمكناس، رقم 31/7110/2021، ملف رقم 154/7110/2020، بتاريخ 24/02/2021.
[13] الصباحي محسن، التدبير الحر للجماعات الترابية ألية لإرساء حكامة جهوية ترابية، مجلة منازعات الأعمال، عدد 64، يوليوز2021ص:92
[14] الصباحي محسن، مرجع سابق، ص:18
[15] عبد العالي الفيلالي، “الجماعات الترابية بالمغرب بين الحكامة المالية وتجويد آليات الرقابة”، أطروحة لنيل هادة الدكتوراه في الحقوق، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، جامعة سيدي محمد بن عبد الله، فاس، 2015 2014، ص 161.
[16] محمد اليعكوبي، “المراقبة الجديدة على أعمال الجماعات الترابية بالمغرب، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، عدد 139_138،يناير _ أبريل، 2018، ص. 15. 47
[17] عماد أبركان نظام الرقابة على الجماعات الترابية ومتطلبات الملاءمة، منشورات مجلة العلوم القانونية، سلسلة البحث الأكاديمي، العدد13، الطبعة الأولى م،الأمنية، الرباط، 2016، ص 194.
[18] حنان القادري،المقاربة الجديدة لتقييم التدبير الترابي على ضوء تقرير اللجنة الاستشارية للجهوية، مقال منشور بالموقع الإلكتروني: https://www.barlamane.com/%D8%A7 ، تم الإطلاع عليه بتاريخ 27/09/2024،على الساعة:20:21.
[19] حنان القادري، مرجع سابق.