العقد الحكومي في القانون السوداني – الدكتورة : مها إبراهيم عمر احمد

العقد الحكومي في القانون السوداني
Governmental contract under Sudanese law

الدكتورة : مها إبراهيم عمر احمد
رئيس قسم القانون العام أستاذ مساعد قسم القانون العام كلية القانون جامعة الخرطوم
Dr. Maha Abrahim Omer Ahmed
Head of the public law department Assistant professor, public law department
Faculty of Law University of Khartoum

الملخص:
تتعاقد الحكومة فى السودان عن طريق أجهزة الدولة. تختلف القواعد القانونية التى تتبعها أجهزة الدولة عند التعاقد عن القواعد القانونية المتبعة فى العقود المدنية. حيث يفرض المشرع جملة من القيود والشروط يجب على إجهزة الدولة الالتزام بها فيما يخص تحديد واختيار المتعاقد والآثار المترتبة على العقد.
الهدف من هذه الورقة البحثية التعرف على اوجه الاختلاف بين العقود الحكومية فى القانون السودانى والعقود المدنية .
تناولت الورقة طرق ابرام العقد الحكومي في القانون السوداني. كما تناولت الورقة أيضا تنفيذ العقد الحكومي.

Abstract:
In Sudanese law, the government organs contracts on behalf of the government. The rules that govern the governmental contracts are different than the rules that govern civil contracts. According to the rules and regulations governing governmental contracts, the government organs must follow the standard ways of contracting. The rules and regulations also state the rights and obligations of each party of the contract.
The aim of this paper is to show the difference between governmental contracts and civil contracts.
This paper discusses the rules of Sudanese law regarding the standard ways of forming governmental contracts and the execution of the governmental contract.

المقدمة
السلطة التنفيذية (الإدارة او الحكومة) مسئولة عن تنظيم وادارة المرافق العامة ولذلك فهى تحتاج الى ان تبرم بعض العقود مع الافراد او الشركات لتوفير خدمات معينة، او توريد سلع، او إدارة بعض مرافقها.
عقود الإدارة لا تخضع الى نظام قانونى موحد فى الدول التى تاخذ بنظام القضاء المزدوج. فللإدارة ان تتعاقد عن طريق القانون الخاص ويتم التعامل مع العقد كعقود الافراد، وله ان تتعاقد بصفتها سلطة عامة مستخدمة وسائل القانون العام وتتضمن عقودها شروط استثنائية غير مألوفة فى عقود القانون الخاص وتسمى هذه العقود بالعقود الإدارية.
النظام القانونى الذى يحكم العقود الإدارية يختلف عن النظام القانونى الذى يحكم العقود المدنية (عقود الافراد) فى النظام المصرى. كما تختلف ايضا المحاكم التى تنظر منازعات العقود المدنية عن المحاكم التى تنظر منازعات العقود الإدارية. يختص القضاء العادى بنظر منازعات العقود المدنية بينما يختص القضاء الإدارى بنظر المنازعات المتعلقة بالعقود الإدارية.
عرف د. الطماوى العقد الإداري بأنه ” ذلك العقد الذي يبرمه شخص اعتباري عام بقصد تنظيم مرفق عام أو تسييره باستخدام وسائل القانون العام”.
وفقا لتعريف الطماوى معيار تمييز العقد الإدارى يقوم على الاتى:
1. ان يكون احد طرفيه شخص اعتبارى عام.
2. ان يهدف العقد الى تنظيم او تسيير مرفق عام.
3. استخدام وسائل القانون العام (الشروط الاستثنائية وغير المألوفة فى القانون الخاص).
من امثلة هذه الشروط اتباع طرق معينة للتعاقد واتباع قواعد فى التنفيذ لا توجد فى عقود القانون الخاص. ومنها ايضا اعطاء الجهة الادارية الحق فى تعديل التزامات المتعاقد معها، وحق الإدارة فى إنهاء التعاقد دون حوجة لرضاء الطرف الاخر.
فى السودان تقوم عادة أجهزة الدولة نيابة عن الحكومة بإبرام العديد من العقود. اجهزة الدولة تم تعريفها في قانون الإجراءات المدنية لسنة 1983م في المادة 33(5) بانها الوزارات والمصالح الحكومية وسائر الوحدات الإدارية للدولة والهيئات وأجهزة الحكم الاتحادي والولائي والمحلى وشركات القطاع العام. كما تم تعريف أجهزة الدولة أيضا في قرار تحديد إجراءات إبرام العقود الحكومية لسنة 2002م بانها أي وزارة او ديوان او وكالة او جهاز تابع للحكومة الاتحادية او حكومات الولايات او أجهزة الحكم او هيئة او مؤسسة عامة او شركة مملوكة للدولة.
اجهزة الدولة فى السودان تتعاقد وفقا لقوانين ولوائح تحدد التزامات كل طرف من طرفي العقد. بل ان أحد طرفي العقد، اعنى هنا أجهزة الدولة هي الطرف الأقوى تقوم بوضع شروط غير مألوفة في العقود بين الافراد(العقود المدنية) وليس للمتعاقد معها ان يناقش بنود العقد.
فيما يتعلق بتنفيذ العقد يظهر أيضا الاختلاف بين العقود التي تبرمها أجهزة الدولة والعقود المدنية. حيث تستطيع اجهزة الدولة ان تعدل التزامات المتعاقد معها من جانبها دون حاجة الى موافقته. بل تستطيع أجهزة الدولة ان تنهى الرابطة التعاقدية من جانبها هي بفسخها للعقد دون حكم قضائي. وهي تملك أيضا توقيع جزاءات على المتعاقد معها عندما يخل بالتزاماته التعاقدية.
يأتي السؤال هل جميع العقود التى تبرمها أجهزة الدولة (الحكومة) من الناحية القانونية تعامل معاملة عقود الافراد؟ ام ان العقود التى يكون احد طرفيها شخص اعتبارى عام وتتضمن شروط استثنائية غير مالوفة فى عقود القانون الخاص تعتبر عقود إدارية كما هو الحال فى مصر ؟
لم يعرف المشرع السوداني العقد الإداري الا ان هناك سابقة قضائية قامت بذلك وهي سابقة
الصافي بخيت العطا ضد محافظ مديرية النيل حيث قررت المحكمة إن العقد الإداري هو:
” العقد الذي تكون الجهة الحكومية طرفا فيه ويتصل بمرفق عام ويتضمن شروطا خاصة غير
مألوفة في العقود الخاصة”. وعلى الرغم من ذلك ليس كل عقد تكون الإدارة طرفا فيه عقدا إداريا.
ترى المحكمة في هذه السابقة انه عندما تتعاقد الإدارة بوصفها سلطة عامة فانها تتمتع بمركز قانوني يميزها عن الطرف الاخر المتعاقد معها. وبالرغم من ان العقد شانه شان إي عقد عادى من حيث العناصر المتصلة بصحة العقد من ايجاب وقبول ومقابل، الا ان الإدارة تبرم هذا العقد كسلطة عامة مناط بها الاشراف على المصلحة العامة، مما يجعلها في موقف اقوى من الطرف الاخر وتستطيع ان تملى شروطها.
وفقا لهذه السابقة عندما تتوفر الثلاثة شروط التى ذكرها د. الطماوى فى العقد يعتبر العقد عقد إدارى.
يأتى السؤال هل المنازعات المتعلقة بهذه العقود تنظر امام المحاكم العادية ام تنظرها محاكم اخرى؟
السودان يعمل بنظام القضاء الموحد وتختص المحاكم العادية بالنظر فى جميع المنازعات.
إلا انه وفى سنة 2005م صدر قانون القضاء الإدارى والذى انشأ الدائرة الإدارية. الدائرة الإدارية اصبحت تنظر بعض المنازعات التى ينظرها القضاء الإدارى فى الدول التى تعمل بالقضاء المزدوج. ورغم إنشأ الدائرة الإدارية ما زالت المنازعات المتعلقة بالعقود التى تبرمها اجهزة الدولة تعامل معاملة العقود المدنية وتنظرها المحاكم العادية، حيث تختص الدائرة الإدارية وفقا للمادة 3 من قانون القضاء الإدارى لسنة 2005م بنظر الطعون المتعلقة بالقرارات الإدارية فقط.
العقود التي تقوم بإبرامها أجهزة الدولة (عقود الحكومة) فى القانون السودانى كما ذكرت تخضع لنظام قانونى يميزها عن العقود المدنية الأخرى. العقود المدنية تخضع لإرادة الأطراف فيما يخص اختيار المتعاقد والأسلوب الذى يتم به التعاقد، بينما يفرض المشرع جملة من القيود والشروط يجب على إجهزة الدولة الالتزام بها فيما يخص تحديد واختيار المتعاقد والآثار المترتبة على العقد. مما يجعلها اشبه بالعقود الإدارية فى النظام المصرى والتى يختص القضاء الإدارى بنظر منازعاتها.
فى هذا البحث تناولت اوجه اختلاف عقود أجهزة الدولة (عقود الحكومة) فى القانون السودانى عن العقود المدنية الاخرى من خلال المبحثين الآتيين:
المبحث الأول: طرق ابرام العقد الحكومي
المبحث الثاني: تنفيذ العقد الحكومي.
المبحث الأول
طرق إبرام العقد الحكومي
حدد المشرع السودانى الطرق التى يجب ان تتبعها أجهزة الدولة عند الشراء والتعاقد. هذه الطرق وفقا للمادة 10 من لائحة الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2011م هى:
( المناقصة العامة، المناقصة المحددة، الشراء المباشر، العمل المباشر).
المطلب الاول
المناقصة العامة
المناقصة ترمى الى اختيار أحسن المناقصين الذي يتقدم بأفضل عرض من الناحيتين المالية والفنية وذلك باتباع مجموعة من الإجراءات القانونية للوصول الى اختيار افضل متعاقد.
أجهزة الدولة ملزمة فى التعاقد بإتباع أسلوب المناقصة العامة لشراء السلع والخدمات وتنفيذ الاعمال. حيث نصت المادة 11 من لائحة الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2011م على انه يجب على أجهزة الدولة ان تتبع نظام المناقصة العامة للحصول على احتياجاتها من السلع والخدمات او لتنفيذ الاعمال.
و أكدت ذلك ايضا المادة 12 من قرار تحديد إجراءات إبرام العقود الحكومية لسنة 2002م والتي نصت ” تراعى أجهزة الدولة الحصول على أفضل الشروط عند اجراء المفاوضات للتعاقد وعلى وجه الخصوص فيما يتعلق بالسعر والكفاءة والجودة والمواعيد والدفع وأي ميزات أخرى”.
تعد المناقصة العامة الأصل أو القاعدة في التعاقد في مشتريات الحكومة وفقا للمادة 17 من قانون الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2010م والتي تنص الفقرة الأولى منها “يجب على الوحدة الحكومية التي ترغب في التعاقد على شراء سلع او خدمات أو تنفيذ أعمال أن تطبق شروط المنافسة العامة وأن تستخدم طرق الشراء الواردة في هذا القانون معتمدة في ذلك على نوعية وقيمة المشتريات “. ونصت الفقرة الثانية منها على ان يكون شراء جميع السلع والخدمات والتعاقد على الاعمال والتخلص من الأصول والبيع لكل الوحدات الحكومية عن طريق المنافسة العامة.
المناقصة العامة يستخدم فيه اسلوب المنافسة العامة والذى يتنافس فيه عدد من الراغبين فى التعاقد لتقديم العطاءات تختار الوحدة الحكومية أفضلها سعرا وشروطا، حيث تستهدف اختيار من يتقدم بأقل عطاء.
المناقصة العامة قد تكون داخلية أو خارجية وقد تكون مغلقة أو مفتوحة.
لاتمام التعاقد عن طريق المناقصة العامة يلزم إجراء العديد من الإجراءات تبداء من الإعلان حتى تمام التعاقد على النحو الاتى:
الإعلان عن المناقصة:
هي مرحلة التقدم للمنافسة وذلك بعد ان يتم الإعلان عن المناقصة والذي يمثل ركن الايجاب في العقد أو الدعوة للتعاقد. يختلف الإعلان عن المناقصة بحسب نوعها فلو كانت المناقصة مفتوحة يتم الإعلان بوسائل الاعلام المتاحة في الداخل او الخارج او كليهما لتحقيق مبدأ العلانية وتكافؤ الفرص بين المتنافسين ويحتوي الإعلان على وصف مختصر للسلع او الخدمات.
وتتولى لجنة العطاءات الإعلان ويجب ان يبين فى الإعلان بالإضافة لما ذكرت سابقا الجهة التى تقدم إليها العطاءات، وآخر موعد لتقديمها وأى بيانات أخرى تراها اللجنة ضرورية لصالح العمل.
تقديم العروض:
يقدم المتنافسون عطاءتهم في مظاريف مغلقة لضمان المحافظة على سرية العروض وتحقيقا لمبدأ تكافؤ الفرص والشفافية وفي الميعاد المحدد في الإعلان والذي لا تقل مدته عن خمسة عشر يوما، كما يلتزم كل متنافس بتقديم ضمان الجدية والذي تبلغ قيمته 2% من قيمة العطاء كتامين مبدئي.

فحص العروض:
فحص العروض المقدمة من المتنافسين تقوم به لجنة يكونها رئيس الوحدة لفتح العطاءات ودراستها من الناحية الفنية والقانونية والمالية، وترفع اللجنة توصياتها لرئيس الوحدة.
يكون العطاء الذي يقع عليه الاختيار هو الأقل سعرا من بين العروض المجازة ماليا وفنيا.
البت فى العروض:
المرحلة الأخيرة هي مرحلة البت في العروض واتمام التعاقد والتي تتم بعد توصية اللجنة.
على انه وفقا للفقرة (ى) من المادة 19 من لائحة الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2011م يجب عدم الإعلان عن توصيات اللجنة الا بعد موافقة السلطة المختصة وصدور التصديق النهائي بالشراء من الإدارة العامة. السلطة المختصة وفقا للمادة 3 من لقانون الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2010م هى وزير الوزارة المعنية ووكلاء وأمناء ومديرى الأجهزة الحكومية.
بصدور التصديق النهائي ووصول الاخطار بترسيه العطاء الى علم المتعاقد يعتبر العقد الحكومي قد انعقد، ويجب لمن يرسو عليه العطاء اكمال التامين المبدئي الى 10%.

المطلب الثانى
المناقصة المحددة
ذكرت الفقرة (ب) من المادة 10 من لائحة الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2011م المناقصة المحدودة كأحد طرق الشراء والتعاقد.
المادة 12 من لائحة الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2011م ذكرت الشروط التى يتبع فيها اسلوب المناقصة المحدودة، حيث نصت المادة “على انه يجوز بموافقة السلطة المختصة اتباع المناقصة المحدودة إذا كانت السلع والخدمات محصورة لدى جهات محدودة او في حالات الكوارث”.
تمر المناقصة المحددة بجميع مراحل المناقصة العامة والفرق الوحيد هو في كيفية الإعلان.
فى المناقصة عامة يتم الإعلان كما ذكرنا بوسائل الاعلام المتاحة في الداخل او الخارج او كليهما. اما إذا كانت المناقصة محددة فيتم الإعلان بتوجيه الدعوى الى الشركات المؤهلة والموجودة في قائمة الوحدة التي ترغب في اتباع المناقصة لتقديم عروضهم.
نصت الفقرة (2) من المادة 12 من لائحة الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2011م على انه ” يجب على أي وحدة ترغب في اتباع نظام المناقصة المحددة اعداد قائمة تجدد سنويا بأسماء الشركات المؤهلة حسب مقدرتها المالية وكفاءاتها الفنية والاعمال التي انجزتها”.
المطلب الثالث
الشراء المباشر
الاصل استخدام المناقصة العامة فى المشتروات الحكومية، الا ان المشرع استثناء اجاز الشراء المباشر ونصت على ذلك المادة 10 من لائحة الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2011م كأحد طرق الشراء والتعاقد. على انه لابد من توفر الشرط الذى ذكرته المادة 15 الفقرة (1) من لائحة الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2011م وهو الحصول على موافقة السلطة المختصة. السلطة المختصة كما سبقت الإشارة اليها ووفقا للمادة 3 من الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2010م تعنى وزير الوزارة المعنية ووكلاء وأمناء ومديرى الأجهزة الحكومية.
نصت المادة 52 من قانون الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض 2010م فى حالة الشراء المباشر يتم التفاوض المباشر مع المقاول او المورد في الحالات الاتية:
1.في حالة الحاجة لإضافة اعمال مدنية جارى تنفيذها بواسطة المقاول وان تنفيذها يسير بصورة مرضية.
2. في حالة الحصول على سلع إضافية من نفس النوع وبموجب العقد المبرم.
3. في حالة الاحتكار.
4. في حالة شراء بعض البنود لتكملة تنفيذ مشروع جارى تنفيذه.
الشراء المباشر يتم في الأصل في الحالات العاجلة والضرورية وحالة الاحتكار لبعض الأصناف. ورغم ذلك نصت المادة 15(2) (ب) من لائحة الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2011م على دعوة سبعة موردين على الأقل لتقديم عروضهم. كما نصت الفقرة (ه) على تقييم العروض باتباع ذات المعايير المتبعة في المناقصة العامة.

المطلب الرابع
العمل المباشر
المقصود بالعمل المباشر قيام الوحدة بتنفيذ بعض الاعمال.
يتم ذلك في الحالات الاتية:
1.إذا كانت تملك العمالة والمعدات الكافية،
2. إذا كان حجم العمل صغير،
3. إذا كان من الصعوبة تحديده مقدما قبل تنفيذه،
4. في حالة الظروف الطارئة،
5. إذا كان لا يؤثر على العمليات الجارية،
6. إذا كان الأفضل للوحدة تحمل مخاطر العمل والتي لا يمكن للشركات المنفذة تحملها.
يحتاج العمل المباشر لموافقة السلطة المختصة وفقا للمادة 51 من قانون الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض والمادة 16 من لائحة الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2011م.
مما تقدم نجد أنه يتم إبرام عقد الشراء والبيع الحكومي فى القانون السودانى بطرق تشبه طرق إبرام العقد الإداري فى القانون المصرى.
المبحث الثاني
تنفيذ العقد الحكومي
بعد انعقاد العقد تترتب حقوق وواجبات على طرفيه. حقوق الجهة الإدارية هى التزامات على المتعاقد، وحقوق المتعاقد هى التزامات على لإدارة.
حقوق الجهة الإدارية مستمدة من التشريع فلا يمكن الدفع بعدم احقيتها فى استخدمها بسبب عدم تضمينها فى العقد.
هذه الحقوق هى حق تعديل التزامات المتعاقد من جانبها دون حاجه الى موافقة الطرف الاخر، حق إنهاء الرابطة التعاقدية من جانبها هي بفسخ العقد دون حكم قضائي، وحق توقيع جزاءات على المتعاقد معها عندما يخل بالتزاماته التعاقدية.
التزامات المتعاقد مع الإدارة التزامات شخصية يجب عليه ان يوفى بها بنفسه، فلا يجوز له إحلال غيره محله لتنفيذها، ولا ان يتعاقد بشأنها من الباطن، الا إذا وافقت الإدارة على ذلك، وإذا فعل كان تصرفه باطلا بطلانا مطلقا وتعرض للجزاءات.
الحقوق التى يتمتع بها المتعاقد مع الجهة الحكومية هى حقه في الحصول على المقابل النقدي، حقة في التعويض، وحقه في الحصول على التوازن المالي للعقد.
سوف اتناول في المطلب الأول حقوق الجهة الحكومية المتعاقدة وفى المطلب الثاني حقوق المتعاقد مع الجهة الحكومية.
المطلب الأول
حقوق الجهة الحكومية المتعاقدة
حق المراقبة والتوجيه:
لأجهزة الدولة الحق في الاشراف على المتعاقد والرقابة عليه وتوجيهه للتأكد من تقيده بتنفيذ ما تم النص عليه في العقد والتزامه بالمواصفات الفنية وغيرها ولو لم ينص على ذلك في العقد.
حيث نصت المادة 15 من قرار تحديد إجراءات إبرام العقود الحكومية لسنة 2002م على حق أجهزة الدولة في متابعة العقد من النواحي الفنية والمالية.
حق توقيع الجزاءات:
لأجهزة الدولة أن توقع جزاءات على المتعاقد معها بإرادتها المنفردة دون حاجة للجوء للقضاء. وذلك إذا تأخر في التنفيذ أو قام بالتنفيذ بوجه معيب، أو إمتنع عن تنفيذ التزاماته العقدية كليا أو جزئيا.
هذا الحق من ابرز تطبيقات الشروط الإستثنائية غير المالوفة فى العقود المدنية.
تعتبر الجزاءات المالية اهم هذه الجزاءات بالإضافة الى الجزاءات الاخرى كالجزاءات الضاغطة والجزاءات المنهية (فسخ وإنهاء العقد) .
الجزاءات المالية:
غرامة التأخير:
هي مبالغ مالية تحدد مسبق في العقد وتخصم من استحقاقات المتعاقد إذا تأخر في تنفيذ المشروع دون اثبات حدوث ضرر. فمجرد التأخير يعتبر ضرر يعطى أجهزة الدولة الحق في فرض غرامة التأخير، ولها الحق في الحصول عليها دون حكم قضائي.
نصت على غرامة التأخير المادة 67 من قانون الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2010م. ووفقا للمادة 67 تحدد نسبة غرامة التأخير بنسبة مئوية من قيمة العقد على ان يكون الحد الأقصى للغرامة كافيا لحمل المتعاقد على تنفيذ التزاماته دون تأخير ولا يتسبب له في الخسارة الجسيمة التي تعوقه عن مواصلة التوريد او تنفيذ الاعمال.
مصادرة التأمين:
يفرض التأمين على المتعاقد لضمان تنفيذه للعقد على الوجه الأمثل، فإذا فشل يحق للإدارة مصادرة التأمين، او المطالبة بالتعويض. وهو ما نصت عليه المادة 22 (د) من لائحة الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2011م.
الجزاءات الضاغطة:
سحب العمل وتنفيذه على حساب المتعاقد الأصلي:
أعطت المادة 22 (و) من منشور ضوابط إبرام العقود بأجهزة الدولة لسنة 2013م أجهزة الدولة الحق في تكملة العمل على نفقة الطرف الاخر. كما انه ووفقا للمادة 22(و) في عقود التشييد يكون للطرف الذي يمثل أجهزة الدولة الحق في دخول الموقع والاستيلاء على المواد والمعدات بوساطة لجنة وذلك لأغراض التنفيذ، ولجهاز الدولة تحديد كافة الآثار الأخرى التي تترتب على الاخلال بالعقد.
فسخ العقد:
فسخ العقد ينهى العلاقة العقدية دون حاجة لإصدار حكم قضائي. ويكون للطرف الذي يمثل أجهزة الدولة الخيار في فسخ العقد وذلك في حالة التأخير.
إنهاء العقد:
تستطيع الإدارة وفقا للمادة 22 (ه) من لائحة الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2011م ان تنهى العقد في اي مرحلة من مراحل انعقاده بدون ارتكاب خطأ من جانب المتعاقد معها، على انه يجب ان ينص على هذا الحق في العقد.
المطلب الثاني
حقوق المتعاقد مع الجهة الحكومية
الحصول على المقابل المادي:
يحصل المتعاقد على المقابل المالي المتعاقد عليه وفى المواعيد المحددة في العقد. وإذا نص العقد على منح المتعاقد دفعة مقدمة قبل البدء في التنفيذ له الحق في اخذها. على ان المادة 22(ج) من لائحة الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2011م والمادة 22 من منشور ضوابط إبرام العقود باجهزة الدولة لسنة 2013م ذكرت انه في حالة المقدم يجب ان يكون ذلك مقابل خطاب ضمان بنكي غير مشروط او بشيك معتمد يرد بعد تنفيذ ما يساوى المقدم.
حق اقتضاء التعويض:
للمتعاقد أن يطالب بالتعويض إذا حدث خطأ من جانب الإدارة أضر بالمتعاقد. كما يستحق المتعاقد التعويض ايضا فى حالة بطلان العقد لخطأ من جانب الجهة الحكومية المتعاقدة.
حق التعويض هذا نص عليه قانون المعاملات المدنية لسنة 1984م في المادة 93 والتي تقرأ على انه ” إذا كان العقد باطلا او موقوفا وأبطل يعاد المتعاقدان الى الحالة التي كانا عليها قبل العقد، فإذا كان هذا مستحيلا حكم القاضي بتعويض عادل”.
التوازن المالي للعقد:
المتعاقد مع الجهة الحكومية يقوم بتنفيذ التزاماته التعاقدية للحصول على المقابل المادى للعقد.
قد يحدث ما يؤدى الى الاخلال بالتوازن المالى للعقد والذى قد يكون من طرف الإدارة، وذلك بإتخاذ اجراءات تؤدى الى زيادة الاعباء المالية على المتعاقد، أو بسبب لا يد للجهة الحكومية فيه ويجعل تنفيذ العقد ولو لم يكن مستحيلا بل صعبا ومرهقا. وفى هاتين الحالتين تساهم الجهة الحكومية فى اعادة التوازن المالى للعقد.
يتم إعادة التوازن المالى للعقد وفقا للقانون الإدارى عن طريق نظريتين، الاولى نظرية عمل الامير والإخرى نظرية الظروف الطارئة.
لا يعرف القانون السوداني نظرية عمل الأمير المعمول بها في العقود الإدارية فى القانون المصرى، والتي تهدف الى إعادة التوازن المالي في حالة زيادة أعباء المتعاقد نتيجة للإجراءات الإدارية او التشريعية، والتي لا تنصب مباشرة على العقد الا انها تؤثر فيه.
يقصد بعمل الأمير كل اجراء يصدر من السلطة العامة يؤدى إلى زيادة أعباء المتعاقد المالية مما يجعل تنفيذ العقد اشد صعوبة وأكثر كلفة.
الا ان المشرع السودانى اخذ بما يشبه نظرية عمل الأمير فى حالة زيادة الاسعار والتى تقوم بها الحكومة وتجعل تنفيذ الإلتزام التعاقدى مرهقا وليس مستحيلا. زيادة الاسعار ليس لها علاقة مباشرة بالعقد الا انها تزيد من أعباء المتعاقد وتجعله يتكبد خسائر فادحة عند تنفيذه لالتزامه التعاقدي. وقد نصت المادة 22(ه) من منشور ضوابط إبرام العقود بأجهزة الدولة لسنة 2013م على انه يمكن لجهاز الدولة الموافقة على تضمين العقد نصا يعطى الطرف الاخر الحق في زيادة الأسعار على ان يتم تحديد معيار موضوعي واضح واستبعاد الزيادة التي لا تنعكس على العقد.
القانون السوداني اخذ بنظرية الظروف الطارئة ونصت عليها المادة 117 من قانون المعاملات المدنية لسنة 1984م ووفقا للفقرة الأولى” إذا طرأت حوادث استثنائية عامة لم يكن في الوسع توقعها وترتب على حدوثها أن تنفيذ الالتزام التعاقدي، وإن لم يصبح مستحيلا صار مرهقاً للمدين بحيث يهدده بخسارة فادحة جاز للمحكمة تبعا للظروف وبعد الموازنة بين مصلحة الطرفين ان ترد الالتزام المرهق الى الحد المعقول ويقع باطلا كل اتفاق على خلاف ذلك”. نصت الفقرة الثانية من المادة 117 على أنه ” لا يعتبر الالتزام مرهقا إلا إذا زادت الخسارة على ثلث الالتزام”.
الشروط الواجب توفرها لتطبيق نظرية الظروف الطارئة هي:
1. وقوع حادث استثنائي إي كان نوعه. الحادث الاستثنائي إي الشاذ نادر الحدوث.
2. ان يكون عاما، فلا تطبق النظرية إذا كان الحادث خاصا بشخص معين.
3. ان يكون الحادث لا علاقة له بالعقد. إي ليس نتيجة لعمل او اخلال من أحد طرفي العقد.
4. ان يكون الحادث غير متوقع الحدوث عند ابرام العقد ومن غير الممكن تلافيه او دفعه.
5. ان يقع الحادث بعد ابرام العقد وقبل اكتمال تنفيذه.
6. ان يؤدى هذا الحادث الى اختلال التوازن المالي للعقد، بحيث يهدد المتعاقد بخسارة فادحة غير متوقعة.
هذه الشروط تناولتها المحكمة العليا في سابقة الخضر محمد عبد الله ضد بانقا حسن جبارة حيث قررت المحكمة العليا إن وقوع حوادث استثنائية غير متوقعة تجعل تنفيذ الالتزام مرهقاً للمدين بحيث يعرضه لخسارة فادحة يخول للمحكمة التدخل ورد الالتزام المرهق. وان تدخل المحكمة يتطلب أن يكون العقد متراخياً في التنفيذ وان يطرأ قبل التنفيذ حادث استثنائي عام غير متوقع يصبح معه تنفيذ الالتزام مرهقا. وان العقود المتراخية التنفيذ هي العقود التي يتم الوفاء بالالتزامات المتقابلة فيها على مراحل. وانه عند قياس الحد المعقول الذي يرد له الالتزام تستعمل المحكمة المعيار الموضوعي البحت دون النظر لظروف المدين الشخصية.
وفى سابقة عوض الكريم أبو عجور ضد مصلحة السكة حديد قررت المحكمة العليا ان نظرية الظروف الطارئة لا تنطبق الا في حالة حدوث طوارئ تشمل كل الناس او طائفة منهم ويندر وقوعها مما يجعل من الصعب التنبؤ بحدوثها ويترتب عليها ان يصبح تنفيذ الالتزام مرهقاً للمدين وليس مجرد شاق عليه بحيث يهدده بخسارة فادحة ليس مجرد خسارة معتادة. وهنا تتدخل المحكمة لرد الالتزام الى الحد المعقول.
يترتب على حدوث الاختلال بالتوازن المالي للعقد انه على الطرفين إعادة النظر في نصوص العقد وتعديله وفقا لهذه الظروف لتوزيع تبعة ذلك فيدعو القاضي طرفي العقد الى اجراء هذا التعديل. فاذا لم يصل الطرفان الى اتفاق تدخل القاضي ليحكم بالتعويض. على الا يكون في هذا التعويض تحقيق ربح للمتعاقد بل تعويضه عن الخسارة التي لحقت به.
التعويض هنا تعويض جزئي وهو تعويض عن الخسارة الفعلية التي لحقت بالمتعاقد، وهو ما تتحمله معه الجهة الحكومية المتعاقدة ولا تشمل ما فاته من ربح.
مما سبق يتضح ان لأجهزة الدولة في مرحلة تنفيذ العقد عدة حقوق تستمدها من القوانين واللوائح، تتمتع بها حتى لو لم تضمن في العقد. هذه الحقوق لا تتقرر لها لو كانت طرفا في أحد عقود القانون الخاص والتي يكون فيها الأطراف في مراكز قانونية متساوية ومتكافئة. هذه الحقوق تشبه الى حد كبير الحقوق التي تتمتع بها الإدارة في العقود الإدارية والتي يطلق عليها الشروط الاستثنائية غير المألوفة في عقود القانون الخاص.
الخاتمة:
رغم ان القانون السوداني لا توجد به تفرقة واضحة بين العقود التي تبرمها أجهزة الدولة والعقود المدنية الأخرى. الا ان قانون الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2010م، ولائحة الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2011م ومنشور ضوابط إبرام العقود بأجهزة الدولة لسنة 2013م حددت طرق معينة للتعاقد يجب على اجهزة الدولة اتباعها .
هذه الطرق هي المناقصة العامة، المناقصة المحددة، الشراء المباشر، والعمل المباشر. هذه الطرق التي تتبع في ابرام العقود الحكومية في القانون السوداني هي ذات الطرق التى تتبعها الإدارة أيضا في العقود الإدارية فى القانون المصرى.
يظهر الاختلاف أيضا بين عقود أجهزة الدولة والعقود المدنية فيما يتعلق بتنفيذ العقد. إذ تتمتع أجهزة الدولة بالحقوق التي تتمتع بها جهة الإدارة في العقود الإدارية والتي لا يتمتع بها المتعاقد معها. كحقها في الاشراف والتوجيه، وحقها في توقيع الجزاءات عندما لا ينفذ العقد او إذا تأخر المتعاقد في التنفيذ. حقها في ان تضع جزاءات مالية غير معروفة في التعاقد بين الافراد . حقها في ان تحل محل المتعاقد وان تعطى شخص اخر حق تنفيذ العقد على حساب المتعاقد. أخيرا لها الحق في انهاء العقد من جانبها حتى لو لم يخطيْ المتعاقد معها.
مقابل هذه الحقوق يتمتع المتعاقد معها بحقوق قليلة أهمها حقه في إعادة التوازن المالي عن طريق التعويض وفقا لنظرية الظروف الطارئة، وهو تعويض جزئي (يعوض فقط بمقدار الخسارة التي لحقته) وليس كلى (يعوض فيه عما فاته من كسب). وحقه فى تضمين نص فى العقد يعطية حق زيادة الاسعار المتعاقد عليها فى حالة حدوث زيادة الاسعار تنعكس على العقد وتزيد من أعباء المتعاقد نتيجة لظروف اقتصادية ليس لها علاقة بالعقد، تجعل تنفيذ الالتزام التعاقدي مرهقا وليس مستحيلا، وتكبد المتعاقد خسائر فادحة عند تنفيذه لالتزامه التعاقدي.
هذه الحقوق والتى تتمتع بها أجهزة الدولة فى القانون السودانى تتمتع بها السلطة الإدارية المتعاقدة في العقود الإدارية فى النظام المصرى. ولا يجوز لها التخلي عنها او عدم استعمالها، وتعتبر من الواجبات المفروضة عليها لأنها مستمدة من القوانين واللوائح.
عليه لكل ما تقدم نخلص الى ان العقود الحكومية التي تبرمها اجهزة الدولة فى السودان تختلف عن عقود الافراد، وهي أقرب ما تكون للعقود الإدارية فى النظام المصرى . العقود الإدارية فى النظام المصرى تنظر منازعاتها المحاكم الإدارية، إلا ان منازعات العقود الحكومية فى القانون السودانى لا زالت تنظر امام المحاكم العادية التى تنظر منازعات عقود الافراد.
المراجع:
1. د. حسام مرسى، اصول القانون الادارى، الفتح للطباعة والنشر ، الطبعة الاولى
2. د. حسان ابوالعلا ود. احمد بالطو، القانون الإدارى السعودى “دراسة مقارنة”،مكتبة الملك فهد الوطنية،الطبعة الثانية 2021م
3. د. عادل السعيد أبو الخير، القانون الإدارى (القرارات الإدارية،والضبط الإدارى، العقود الإدارية) 2010م-2011م
4. عبد الحكم فودة، آثار الظروف الطارئة والقوة القاهرة على الاعمال القانونية، منشأة المعارف بالإسكندرية، الطبعة الأولى يونيو 1999م
5. د. عبد المحسن عمار، مبادىْ النظام الإدارى السعودى، الطبعة الثالثة، دار حافظ
6. د. سليمان الطماوى، الوجيز في القانون الإداري، دار الفكر العربي 1973م
7. د. سليمان الطماوى، الأسس العامة العقود الإدارية، دار الفكر العربي، الطبعة الرابعة، 1984م
8. د. طعيمه الجرف، القانون الإداري، القاهرة مطبعة جامعة القاهرة والكتاب الجامعي، الناشر دار النهضة العربية 1985

القوانين والتشريعات السودانية: –
1.قانون الإجراءات المدنية لسنة 1983م
2. قانون المعاملات المدنية لسنة 1984م
3.قرار مجلس الوزراء بتحديد إجراءات إبرام العقود الحكومية لسنة 2002م
4.قانون الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2010م
5.لائحة الشراء والتعاقد والتخلص من الفائض لسنة 2011م
6.منشور ضوابط إبرام العقود بأجهزة الدولة لسنة 2013م
السوابق القضائية السودانية: –
1. الخضر محمد عبد الله ضد بانقا حسن جبارة مجلة الاحكام القضائية السودانية 1973م
ص64
2. الصافي بخيت العطا ضد محافظ مديرية النيل مجلة الاحكام القضائية 1982م ص282
3. عوض الكريم أبو عجور ضد مصلحة السكة حديد مجلة الاحكام القضائية السودانية 1974م ص 137