جوانب تراجع القوة الملزمة للسرية القانونية، دراسة في ضوء القانون رقم: 31.13 المتعلق بالحق في الحصول على المعلومات
جوانب تراجع القوة الملزمة للسرية القانونية،
دراسة في ضوء القانون رقم: 31.13 المتعلق بالحق في الحصول على المعلومات
لا يتصور مطلقا وجود أي مؤسسة، كيفما كانت، سياسية، إدارية،أمنية، اقتصادية، ثقافية، أكاديمية، أو إعلامية…أو غيرها من دون قوانين تحمي أسرارها،هذه القوانين التي بدأت أخلاقية أودينية قبل أن تصير قانونية.وهذا ما ساقه لنا التاريخ حيث نجد أن الكنيسة ألزمت رجالها الذين يتلقون اعترافات المؤمنين بواجب كتمانها لكي يتجزأ المخطئ على البوح أوالإعتراف بخطئه أو خطيئته إلى الكاهن الذي يثق به، تفريجا عن كرب صدره وطمعا في المغفرة…أما الشريعة الإسلامية الغراء فقد خصت حماية الأسرار بأهمية بالغة، مع تحديد وتدقيق حالات التقيد بكتمانها، وحالات التحلل من واجب هذا الكتمان[1].
والملاحظ أن السند القانوني المعاصر لحفظ السر- كما في السر المهني- لم يعطل السند الديني والأخلاقي الذي سبقه والذي ظل مواكبا ومشتركا معه في حالات عدة، بل يرد الالتزام بحفظ السر القانوني في شكل أداء قسم أو يمين، جامعا بين البعدين القانوني والديني ولعل أبرز مثال على ذلك تولي المهنة عند القضاة، المحامين،الموثقين، الأطباء ومن في حكمهم، المفوضين القضائيين، الخبراء القضائيين، التراجمة المقبولين لدى المحاكم…وكل هذه الفئات مطالبة بالحفاظ على كل ما يطلعون عليه بحكم مهنتهم أو وظائفهم وملتزمين جميعا بعدم إفشائه خارج الحالات والاستثناءات التي يفرضها أو يسمح بها القانون…[2]
ولعل ما سبق ذكره كان سببا لتجدر خاصية السرية في مختلف الميادين والقطاعات بشتى أنواعها، وهو ما جعل من هذه السرية متسعة النطاق تستعمل بأي وجه كان، وخاصة للتغطية عن أمور غير مشروعة…لكن سرعان ما أثر المجتمع الحديث بعوامله التي ساهمت في تراجع ومحاصرة هذه السرية وتتمثل أساسا في البروز القوي لمفهومي الشفافية والحكامة الجيدة وفي تقنين وتخليق الحياة العامة والتصريح الاجباري بالممتلكات هذا من جهة. وفي الانتشار أو التكريس الواسع للحق في الولوج إلى المعلومة وهو ما كرسه الدستور المغربي الحالي[3]، بقوله: ” للمواطنات والمواطنين حق الحصول على المعلومات، الموجودة في حوزة الإدارة العمومية، والمؤسسات المنتخبة، والهيئات المكلفة بمهام المرفق العام…” هذا المعطى الدستوري بدوره أصل لبروز مولود جديد يتمثل في صدور القانون رقم 31.13 المتعلق بالحق في الحصول على المعلومات[4].
ومن هنا تبرز إشكالية الموضوع، فإلى أي حد يمكن للموظف (النقابي والباحث) أن يتأرجح بين المحافظة على السر المهني ومواكبة العصر الحديث؟
للإجابة على الإشكال المطروح إرتأينا دراسة الموضوع على النحو الآتي:
المطلب الأول: تأصيل الحق في الحصول على المعلومات والاستثناءات الواردة عليه
المطلب الثاني: ضمانات وإشكاليات تفعيل الحق في الحصول على المعلومات
المطلب الأول: تأصيل الحق في الحصول على المعلومات والاستثناءات الواردة عليه
يعتبر الحق في الحصول أو الوصول للمعلومة مبدءا عاما، في مقابل الاستثاء الذي يتجسد في السرية أو بالأحرى المحافظة على السر المهني، لكن ما فتئ أن انقلب هذا الاستثناء إلى قاعدة عامة لكثرة انتشاره في أغلب المجالات الوظيفية، وعليه يجدر بنا أن نأصل أولا، للحق في الحصول على المعلومة ( الفقرة الأولى) على أن نتناول الاستثناءات الواردة على هذا الحق في فقرة ثانية.
الفقرة الأولى: تأصيل الحق في الحصول على المعلومات
من خلال الوقوف على مجموعة من الإعلانات والمعاهدات الدولية، يتضح أن الحق في الحصول على المعلومات هو حق متجدر وأساسي وحجر الزاوية لجميع الحريات التي تنادي بها أغلب المعاهدات الدولية، بحيث تم تكريس هذا الحق في الاعلان العالمي لحقوق الانسان لسنة 1948 ضمن مادته 19، وكذلك في العهد الدولي للحقوق المدنية والسياسية لسنة 1966 ثم انتقل هذا الحق إلى جل الدساتير، فإلى جانب الدستور المغربي لسنة 2011، نجد دستور ألمانيا[5] الذي نص بدوره على هذا المقتضى: “لكل شخص الحق في حرية التعبير عن رأيه بالقول والكتابة والتصوير، وأن يملك الحق في حرية الحصول على المعلومات من مصادر يمكن الوصول إليها بشكل عام”. وحسب الدستور الفرلندي فإن كل الوثائق التي في حوزة السلطات تكون متاحة، إلا إذا كان نشرها قد تم تقييده لأسباب ضرورية خاصة في القانون[6].
والدستور الاسباني أكد بدوره على هذا المبدأ في الفقرة الخامسة من مادته العشرين بقوله: “لا يجوز حظر المطبوعات والتسجيلات وأية وسائل أخرى للحصول على المعلومات إلا بموجب حكم صادر عن القضاء[7].
الفقرة الثانية: الاستثناءات المقيدة للحق في الحصول على المعلومات
جاءت الفقرة الثانية من الفصل 27 من دستور 2011 باستثناء على القاعدة المقررة في الفقرة الأولى حيث ورد فيها ” لا يمكن تقييد الحق في المعلومة إلا بمقتضى القانون، بهدف حماية كل ما يتعلق بالدفاع الوطني، وحماية أمن الدولة الداخلي والخارجي، والحياة الخاصة للأفراد، وكذا الوقاية من المس بالحريات والحقوق الأساسية المنصوص عليها في هذا الدستور، وحماية مصادر المعلومات والمجالات التي يحددها القانون بدقة”.
فإنطلاقا من هذا المقتضى الدستوري يتبين أنه يمكن تقييد الحق في الحصول على المعلومات، لحماية مصالح عامة للدولة كأسرار الدفاع التي يتم حفظها بصرامة لأن إفشاءها يمس المصالح الحيوية للدولة ويهدد كيانها وسيادتها، ولقد حدد القانون الجنائي المغربي في فصوله؛ 181 -185- 182- 187- 192 طبيعة أسرار الدفاع الوطني والعقوبات المقررة عند الاخلال بسريتها.وكذلك الفصل [8]466 من نفس القانون المذكور، الذي يحدد أمناء الأسرار والعقوبات المطبقة عليهم في حالة إفشاءها ”
وقد تكون مصالح خاصة بالأفراد، كحماية المعطيات ذات الطابع الشخصي، الذي أقره المشرع بموجب القانون رقم 09.08 الصادر بتاريخ 18 فبراير 2009 ، بحيث يهدف هذا القانون إلى حماية الحياة الخاصة للأفراد وحرياتهم إزاء كل استعمال مفرط ولا مسؤول لمعطياتهم الشخصية، خصوصا في ظل التطور التكنولوجي الكبير والسريع الذي يعرفه استعمال هذه المعطيات. وأيضا ما يتعلق بحماية سرية المراسلات والتواصل، نظرا للأهمية الفائقة التي تكتسيها المراسلات في حياة الانسان، وفي أداء المؤسسات والمرافق الادارية والاقتصادية، فإن سريتها من الحقوق المحمية تشريعيا بل ودستوريا. وتشمل هذه المراسلات الشخصية المراسلات البريدية، والورقية منها، والبرقية، والالكترونية[9].
أما الأسرار المهنية فلا تعد ولا تحصى لكونه، يستحيل أن نتصور مجتمع معاصر، مهما ترسخت فيه قيمة وممارسة الشفافية، من دون أسرار مهنية محمية؛ كحماية السر الطبي، والسر البنكي، وسرية الأرشيف وفقا للقانون 69.99 المتعلق بالأرشيف[10]، فبموجب المادة 13 منه، يلزم كل موظف أو مستخدم مكلف بجمع الأرشيف أو بالمحافظة عليها بكتمان السر المهني فيما يتعلق بكل وثيقة لا يمكن قانونيا وضعها رهن إشارة العموم.
وقد يطلق هذا الالزام حتى على الأجراء في المقاولات، بحيث نجد المادة 39 من مدونة الشغل، القانون رقم 65.99، تعتبر إفشاء السر المهني خطأ جسيم ويبرر الطرد متى نتجت عن هذا الافشاء خسارة للمقاولة، بل يمتد الأمر كذلك لمراقب الحسابات في الشركة، الذي ألزمه المشرع بالمحافظة على السر المهني بموجب المادة 405 من القانون رقم 20.05 تحت طائلة العقوبات الزجرية المنصوص عليها في مجموعة القانون الجنائي[11].
المطلب الثاني: ضمانات وإشكاليات تفعيل الحق في الحصول على المعلومات:
نظرا للأهمية القصوى التي يكتسيها حق الحصول على المعلومات في تعميق الديمقراطية قيما ومبادئ وممارسة، بادر المشرع إلى اصدار القانون رقم 31.13، قانون حق الحصول على المعلومات ليشكل ترجمة فعلية وملموسة لتنزيل مقتضيات الدستور ومتطلباته القانونية والمؤسساتية وقد جاء هذا القانون بمجموعة من الضمانات،( نتطرق لها في الفقرة الأولى) كما حمل في طياته العديد من الاشكاليات،(الفقرة الثانية).
الفقرة الأولى: ضمانات تفعيل الحق في الحصول على المعلومات
إن أول ضمانة أتى بها القانون المذكور، هو تحديده لمعنى ” المعلومات” والمجالات المعنية بالأمر، حيث جاء في المادة الثانية منه: ” المعلومات: المعطيات والاحصائيات المعبر عنها في شكل أرقام أو أحرف أو رسوم أو صور أو تسجيل سمعي بصري أو أي شكل آخر،…المؤسسات والهيئات المعنية: مجلس االنواب؛ مجلس المستشارين؛ الادارات العمومية؛ المحاكم؛ الجماعات الترابية؛…[12]. كما تضمن القانون الجديد عدة ضمانات إجرائية:
ضمانة النشر الاستباقي للمعلومات: نصت المادة العاشرة من نفس القانون على أنه: “يجب على المؤسسات والهيئات المعنية، كل واحدة في حدود اختصاصاتها، أن تقوم في حدود الامكان، بنشر الحد الأقصى من المعلومات التي في حوزتها والتي لا تندرج ضمن الاستثناءات الواردة في هذا القانون، بواسطة جميع وسائل النشر المتاحة خاصة الالكترونية منها بما فيها البوابات الوطنية للبيانات العمومية ..” وقد أوردت نفس المادة أمثلة عن المعلومات الواجب نشرها، من قبل: النصوص التشريعية والتنظيمية الخاصة بها، ومشاريع ومقترحات القوانين، ومعلومات من أجل الاتصال بها،الخدمات التي تقدمها للمواطنين والمتعاملين معها، والمساطر المتعلقة بها، التراخيص والأذونات ورخص الاستغلال…
وقد أحسن المشرع صنعا عندما أورد ضمانة النشر الإستباقي كضمانة من ضمانات الحصول على المعلومة وأورد بعض أنواع المعلومات وجعلها على سبيل المثال لا الحصر. لكن، ورغم أهمية هذه المقتضيات، فإنه يتعين استكمالها ببعض المقتضيات الضرورية الأخرى التي تجعل ممارسة الحق في الحصول على المعلومات ممارسة مناسبة ومفيدة:، فإلزام الهيئات المعنية بنشر الحد الأقصى للمعلومات يجب أن يكون مقرونا بالإشارة إلى أن هذا النشر يجب أن يكون في الوقت المناسب الذي يجعل المعلومة مفيدة بالنسبة للمتلقي[13]
ضمانات إجراءات الحصول على المعلومات: نصت المادة 14 من نفس القانون،على أن الحصول على المعلومات ” ..يتم بتقديم طلب يقدمه المعني بالأمر الحصول على المعلومات يتم بناء على طلب يقدمه المعني بالأمر وفق نموذج تعده – لجنة الحق في الحصول على المعلومات – يتضمن الاسم الشخصي والعائلي لصاحب الطلب وعنوانه الشخصي، ورقم بطاقة تعريفه الوطنية، وبالنسبة للأجانب رقم الوثيقة التي تثبت الاقامة بصفة قانونية فوق التراب الوطني طبقا للتشريع الجاري به العمل…” ويوجه الطلب إلى رئيس المؤسسة أو الهيئة المعنية عن طريق الإيداع المباشر مقابل وصل أو عن طريق البريد العادي أو الالكتروني مقابل إشعار بالتوصل.
وقد حدد المشرع الكيفية التي يتم بها الحصول على المعلومات، فقد يتم إما بالاطلاع المباشر على المعلومات بمقر المؤسسة المعنية خلال أوقات العمل الرسمية، أو عن طريق البريد الالكتروني عندما يكون المستند أو الوثيقة المتضمنة للمعلومات المطلوبة متاحة على حامل إلكتروني[14]. كما أوجب القانون على المؤسسات المعنية، الرد على الطلب داخل أجل لا يتعدى عشرين يوما تبتدئ من يوم تسلمه، وقد تقلص هذه المدة إلى ثلاثة أيام في الحالات المستعجلة، والتي يكون فيها الحصول على المعلومات ضروريا لحماية حياة وسلامة وحرية الأشخاص[15].وكل ما سبق ذكره تحت طائلة تقديم شكاية من طرف طالب المعلومات، إلى رئيس المؤسسة أو الهيئة المعنية في غضون عشرين يوم عمل من تاريخ انقضاء الأجل القانوني المخصص للرد على الطلب، أو من تاريخ التوصل بالرد، كما يتعين على متلقي الشكاية، دراستها واخبار المعني بالأمر بالقرار الذي تم اتخاذه بشأنها خلال 15 يوما ابتداء من تاريخ التوصل بها[16].كما يحق لطالب المعلومات تقديم شكاية أخرى أمام اللجنة المكلفة بالسهر على ضمان حسن ممارسة الحق في الحصول على المعلومات، والتي يرأسها[17]، رئيس اللجنة الوطنية لمراقبة حماية المعطيات ذات الطابع الشخصي، المحدثة بموجب المادة 27 من القانون 09.08.مع إمكانية الطعن أمام المحاكم الإدارية داخل أجل 60 يوما من تاريخ التوصل بجواب اللجنة بشأن شكاية طالب المعلومات، وإن كانت تتعدد الضمانات التي يمنحها المشرع، إلا أن تمة مجموعة من الإشكاليات تحد منها، وهو ما سنتطرق له في الفقرة الموالية.
الفقرة الثانية: الإشكاليات المتعلقة بقانون الحق في الحصول على المعلومات
من خلال قراءتنا الفاحصة للقانون المتعلق بالحق في الحصول على المعلومات، اتضح لنا أن هذا الأخير، يحمل بين طياته مجموعة من الاشكاليات، منها ما يتعلق بصياغة القانون، ومنها ما يولد الغموض في معنى مقتضياته، وسنحاول الوقوف على بعض هذه الاشكاليات.
إذا كانت المعلومات كما سبق ذكرها في المادة الثانية من القانون، بكونها المعطيات والاحصائيات…التي تنتجها أو تتوصل بها المؤسسات أو الهيئات المعنية في إطار مهام المرفق العام، فإن المشرع بحصره لهذه الفئة في الجهات ذات صبغة المرفق العام، يكون قد أخرج زمرة من الفئات المقيدة بالسرية، ولا سيما السرية المهنية، علما أن هناك فرق شاسع بين السر المهني والسر الوظيفي، فإذا كان الأول يتعلق بالمهن فإن الثاني هو من يدخل في نطاق المرفق العام. وبالرغم من هذا التمييز البديهي، نجد أن المشرع خلط بين المفهومين، بحيث نص في المادة السابعة من القانون المذكور،إلى ما يخرج عن نطاق المرفق العام، كحقوق الملكية الصناعية أو حقوق المؤلف أو الحقوق المجاورة …ومبادئ المنافسة الحرة والمشروعة…[18].
فضلا على أن الاستثناءات الواردة في المادة السابقة، والواردة على سبيل الحصر طبعا، لكن ماذا عن المجالات التي لم يذكرها المشرع في هذه المادة، والتي تلزم بالمحافظة على السرية تحت طائلة المساءلة الجنائية، كما هو الشأن بالنسبة لمراقب الحسابات[19]؟.
لضمان تطبيق هذا القانون، كسائر القوانين، لابد من وضع مقتضيات زجرية، وهو ما خصص له المشرع في هذا السياق الباب السادس، المعنون بالعقوبات، ابتداء من المادة 27، التي نصت على إمكانية تعريض الأشخاص المكلفين بتقديم المعلومات، للمتابعة التأديبية، في حالة امتناعهم عن تقديم المعلومات المطلوبة للمتابعة التأديبية، إلا إذا ثبتت حسن نيتهم، وما يثار في هذا الصدد هو إكتفاء المشرع بالمتابعة التأديبية دون فرض الغرامة، لتعزيز تطبيق هذا القانون، فضلا عن الاعفاء في حالة حسن النية، وهو ما يجرنا إلى متاهات لم تستطع محكمة النقض من حلها ألى وهي التمييز بين حسن وسوء النية.
إن الغريب في الأمر أن المقتضيات الزجرية التي يكون غرضها تطبيق القانون، نجد أن المشرع إستعملها هنا للتأكيد على عدم افشاء السرية في الحالات التي يوجبها القانون،وهو ما يظهر من خلال المادتين 28و 29 من القانون المذكور، وهذا إن دل على شيء فإنما يدل على تمسك المشرع بالسرية، وإن كان الأجدر ألا يقحمها هنا ما دام يتحدث عن الحق في الحصول على المعلومات، لا عن حق كتمانها، ونرى أن مبدأ حسن النية الذي أدرجه المشرع لإعفاء المؤسسات التي امتنعت عن تقديم المعلومات، أولى به أن يستعمله في هذا المحل، أي في حالة تقديم معلومات يمنع القانون تقديمها، وذلك بحسن نية.
صفوة القول، إن الإزدواجية بين السرية وحق الاطلاع، مسألة بديهية، تبررها عدة غايات، كما أن تبني المشرع للقانون 31.13 المتعلق بالحق في الحصول على المعلومات، جاء من أجل الحد من السرية من جهة، ومن أجل تلبية مطالب الاتفاقيات الدولية من جهة أخرى، كما تجدرالاشارة أن هذا القانون يحمل بين طياته عدة إشكالات سببها بالخصوص ضعف الصياغة التي جاء بها القانون، فما يستورده المشرع من قوانين يكون جيدا على الأقل في صياغته، عكس ما يستحدثه بنفسه، وتبقى الضمانة الكبرى لتفعيل هذا القانون على أكمل وجه، هي تكوين مسيري المرافق العامة أحسن تكوين، فالموظف عليه أن يكون مكونا أحسن تكوين، على الأقل ليميز بين ما يمكن تقديمه من معلومات وما يمنع عليه تقديمه، وإلا عزف عن كل تقديم، خوفا من العقوبات الجنائية المقررة تشريعيا كما هو الحال بالنسبة للفصل 466 من مجموعة القانون الجنائي.
[1]عبد الحق الجناتي الادريسي، السر والعلن،مطبعة الجسور، وجدة،الطبعة الأولى 2017 ص 7
[2]من مقتطفات مداخلة سبق أن تقدمنا بها ضمن أشغال الندوة ، المجتمع والقانون بين جدلية التأثير والتأثر، جامعة القاضي عياض
[3]الفصل 27 من دستور فاتح يوليو 2011.
[4]الجريدة الرسمية عدد 6655 ، جمادى الآخرة 1439 الموافق ل 12 مارس 2018.
[5]الفقرة الأولى من المادة الخامسة من دستور ألمانيا.
[6]المادة 12 من الدستور الفرلندي الصادر في 11 يونيو 1999.
[7]الدستور الألماني الصادر في 29 دجنبر 1978.
[8]نص الفصل 466 من مجموعة القانون الجنائي على: الأطباء والجراحون…من أمناء الأسرار، بحكم مهنتهم أو وظيفتهم…
[9]عبد الحق الجناتي الادريسي، مرجع سابق، ص 133.
[10]الصادر في 30 نونبر 2007.
[11]للتوسع أكثر يرجى الاطلاع على مقالنا المعنون ب نطاق تجريم المادة 405 من قانون شركات المساهمة، والمنشور بمجلة القانون والأعمال.
[12] أنظر المادة 2 من القانون 31.13
[13] يونس بنهدي، حق الحصول على المعلومات، سياق الدسترة وآفاق التفعيل، مقال منشور بمجلةMaroc Droit.
[14] المادة 15 من القانون 31.13 سالف الذكر.
[15] المادة17 من القانون 31.13 سالف الذكر.
[16] انظر المادة 19 من القانون رقم 31.13 سالف الذكر.
[17] انظر المادة 23 من القانون السابق فيما يتعلق بتكوين اللجنة.
[18] راجع المادة 7 من القانون سالف الذكر.
[19] راجع مقالنا السابق، نطاق تجريم المادة 405 من قانون شركات المساهمة.
