محدودية إصلاح القانون التنظيمي المنظم لقوانين المالية رقم 130.13[1]

محدودية إصلاح القانون التنظيمي المنظم لقوانين المالية رقم 130.13[1]

المهدي السهيمي : طالب باحث بماستر المالية العامة

جل الباحثين في حقل المالية العامة، يجمعون على كون المسألة المالية والضريبة على وجه الخصوص لعبت دورا أساسيا في توجيه الصراع الإجتماعي وضبط وتأطير مطالبه نحو خلق توازنات جديدة للسلطة، توازنات بدأت بهيمنة الجهاز التشريعي، فنتج عن ذلك النظام البرلماني ذو البعد العالمي ( إنجلترا )، وإنتهت بتقويض اختصاصاته، تحت يافطة  ‹ العقلنة البرلمانية › لصالح الجهاز التنفيذي ( فرنسا ).[2]

ومن هنا، تأتي أهمية هذا الحقل المعرفي، على إعتبار كونه بمثابة مرآة عاكسة لعلاقة السلط، وتفاعل بعضها ببعض، داخل الدولة؛ ( تعاون، توازن، تقوية، إضعاف، هيمنة ) لذلك دأبت جل الدول المعاصرة على دسترة قواعد وميكانيزمات ومبادئ المالية العامة وأصبحت تخصص لها بعض البنود العامة في دساتيرها، وتفتح المجال أمام القوانين التنظيمية؛ التي يكون لها فيها طابع تفصيلي لتلك المبادئ والتوجهات العامة الدستورية كونها أعلى درجة من القوانين العادية، وفي ذات الآن أقل درجة من الدستور، بحيث لا يمكنها أن تخالف أحكامه، ونظرا لمكانتها الهامة أصبحت تشكل بحق دستورا ماليا للدولة ومن هذا المنطلق يأتي الإهتمام بالاصلاح الميزانياتي الذي تمخض عنه القانون التنظيمي الجديد المنظم لقوانين المالية رقم 13-130، والوقوف على محدودية هذا الإصلاح، التي تظهر من خلال استمرار المبادرة الحكومية في بلورة مثل هاته الاصلاحات الهامة، مقابل محدودية القوة الاقتراحية للمؤسسة البرلمانية في الاصلاح، زيادة على ضعف النقاش المؤسساتي والعمومي،من جهة، ومن جهة أخرى، في كون قوانينا الوطنية لا تتجاوز كونها ” جزية ” مقدمة للآخر. لذلك دائما ما تطرح إشكالية تقليد القوانين الأجنبية، عبر اعتياد المشرع المغربي عند صياغته للقوانين الوطنية على استيراد وتقليد التشريعات الاجنبية خاصة الفرنسية منها[3] ( الفقرة الأولى )، وفي استمرارية اضعاف السلطة المالية للمؤسسة التشريعية ( الفقرة الثانية ) مقابل، تقوية السلطة المالية للمؤسسة التنفيذية (الفقرة الثالثة ).

 

الفقرة الأولى : إشكالية تقليد القوانين الفرنسية

اعتاد المشرع المغربي عند صياغته للقوانين الوطنية على استيراد وتقليد التشريع الفرنسي، وذلك راجع لأسباب تاريخية ( الحماية الفرنسية على المغرب 1912-1956 ) وإلى علاقة التبعية القائمة بين المغرب وفرنسا والتي تتمظهر على مستوى البناء الاقتصادي، وتعكس على مستوى البناء القانوني، بحيث يقتبس المشرع المغربي معظم مقتضيات القوانين الفرنسية، بما فيها القوانين التنظيمية المنظمة لقوانين المالية، غير أن عملية الاقتباس وإن كانت آمينة، فهي تتم بشكل مشوه لعدم استحضار منهجية خاصة ، من جهة، ولعدم توفر الإرادة السياسية، من جهة ثانية؛التي تتجلى في مستوى الاستعداد وحجم التدابير المواكبة[4].

وهذا الأمر، برز بوضوح تام في الإصلاح الميزانياتي لسنة 1998، الذي اقتبست جل بنوده من الدستور المالي الفرنسي لسنة 1959، حيث لم يتم تجاوز ثلاث سنوات على اعتماد القانون التنظيمي المنظم للقوانين المالية لسنة 1998، حتى أدركت الدولة المغربية أن قانونها أصبح متجاوزا وغير مواكب لمنظومة التدبير المالي العمومي الحديث، حيث تخلت فرنسا على دستورها المالي الذي عمر لأزيد من 40 سنة، واعتمدت قانون تنظيمي جديد صدر سنة 2001، في حين، وجد المغرب نفسه ملزما بالعمل بقانون تنظيمي بدت أغلب مقتضياته متجاوزة، وغير مواكبة للتدبير المالي العمومي الجديد، وهو نفس السيناريو الملاحظ تم تكراره في مسلسل إعداد الدستور المالي الجديد رقم 130-13 بمثابة قانون تنظيمي منظم لقوانين المالية[5] .. كأن ” هيغل[6] ” العجوز، تحت ستار روح العالم، من قبره يعيد كل شيء مرتين؛ المرة الأولى كمأساة، وهو ما وقع مع القانون التنظيمي المنظم للقوانين المالية لسنة1998، والمرة الثانية كمسخرة، وهو الشيء الحاصل مع القانون التنظيمي الجديد لسنة [7]2015 .

كما، تتجلى إشكالية التقليد والتبعية بوضح تام، في تنفيذ القانون المقلد، ماجعل مديرية الميزانية بوزارة الاقتصاد والمالية، تبرم اتفاقية التعاون والتوأمة المؤسساتية مع الوكالة الفرنسية للتعاون التقني الدولية متعلقة بتعزيز القدرات في إطار تنفيذ القانون التنظيمي 130-13 لقانون المالية، من أجل تعبئة خبراء من الإدارة الفرنسية لتكوين 1500 مكون ومدبر عمومي للإدارات المغربية[8].

ونلمس التقليد أيضا، من خلال التقعيد الدستوري للتدبير الميزانياتي[9]، على النحو التالي :

• الفصل 34 من الدستور الفرنسي لسنة 1958، يقابله الفصل 71 من الدستور المغربي لسنة 2011[10] .
• الفصل 39 من الدستور الفرنسي لسنة 1958، يقابله الفصل 75 من الدستور المغربي لسنة 2011 .
• الفصل 40 من الدستور الفرنسي لسنة 1958، يقابله الفصل 77 من الدستور المغربي لسنة 2011 .

 

الفقرة الثانية : إضعاف السلطة المالية للمؤسسة التشريعية

من خلال استقراء نصوص القانون التنظيمي 130-13 المنظم لقوانين المالية، يتبين بكون ارباع الوثيقة تتعلق بالآليات المتعلقة بالنفقات وتحديد الميزانية وفقرة صغيرة تتعلق بدور البرلمان وكان من الضروري تخصيص جزء هام له يوازي المهام المنوطة به[11] والمتعلقة أساسا بإشراكه في مرحلة الإعداد والتحضير وكذا في تقوية دوره الرقابي، كما أن القانون التنظيمي لم يعالج ضيق المدة الزمنية المخصصة للبرلمان لدراسة مشروع القانون المالي، حيث أن التدابير الجديدة المتعلقة بإرفاق مشروع القانون المالي بالوثائق والتقارير المصاحبة يصعب على البرلمان تفحصها نظرا لحجمها، من جهة، وللضرورة توفر مختصصين في المجال المالي والاقتصادي، من جهة ثانية.

والملاحظ أن الزيادة في عدد الوثائق والتقارير المرفقة بمشروع القانون المالي، جاءت على حساب تقليص المدة الزمنية، حيث تحولت من 70 يوما في ظل القانون التنظيمي السابق موزعة على الشكل التالي :

30 يوم	مجلس النواب
30 يوم	مجلس المستشارين
7 أيام	لجنة مشتركة بين المجلسين في حالة الاستعجال
3 أيام	للمجلسين لإقرار نص موحد

المصدر : المادة 34 من القانون التنظيمي 7.98

إلى مدة لا تتجاوز 58 يوما موزعة على النحو التالي :

30 يوم	مجلس النواب
22 يوم	مجلس المستشارين
6 أيام	البث النهائي من طرف مجلس النواب

المصدر : المادة 49 من القانون التنظيمي 130.13

بالإضافة إلى، حق التصويت الواحد؛ حيث يبت المجلس المعروض عليه النص، بتصويت واحد، في النص المتناقش فيه، كله أو بعضه إذا ما طلبت الحكومة ذلك، مع الاقتصار على التعديلات المقترحة أو المقبولة من قبلها، غير أنه بإمكان المجلس المعني بالأمر أن يعترض على هذه المسطرة بأغلبية أعضائه بمنطوق المادة 83 من دستور[12]2011، ما يجعل من إمكانية الاعتراض هذه مستحيلة، على كون الحكومة تقوم بترويض الأغلبية البرلمانية عن طريق بناء أغلبية مريحة، إذ ينأى البرلمانيون والحالة هذه، حتى عن تقديم انتقادات جوهرية قد تروم للإطاحة ببعض بنود هذا القانون[13].

هذا، ويعرف قانون التصفية[14] خرق سافر من خلال التأخر في إصداره وهو خرق لأهم رقابة تجريها السلطة التشريعية على المال العام، وهذا ما طبع جل قوانين التصفية السابقة في ظل عدم وجود أي عقوبة لمواجهة السلطة التنفيذية، في حالة تأخرها في إستصدراه.

وقصد تجاوز ذلك، يقترح الأستاذ ” عبد النبي اضريف ” إرفاق اخر قانون التصفية ب 14 وثيقة المصاحبة لمشروع القانون المالي، والمنصوص عليها بمقتضى المادة 48 من القانون التنظيمي رقم 130-13 المتعلق بتنظيم قوانين المالية، كتدبير لإجبار الحكومة على تقديم مشروع قانون التصفية في وقته، خصوصا وأنه ليس هناك ما يردع او يعاقب الحكومة في حالة التأخر في تقديمه.

إضافة إلى، تطويق العمل البرلماني من خلال ما نص عليه الفصل 75 من دستور 2011 سيما في فقرته الثانية، المتعلقة بالبرامج المتعددة السنوات، فبعد مناقشته، فتحت الفقرة إمكانية تصويت البرلمان على النفقات المرصودة لإنجاز المخططات التنموية وكذا البرامج متعددة السنوات مرة واحدة، ولايمكن بعد ذلك تغيير هذا الترخيص إلا بمقتضى القانون[15] ومن هنا تتجلى محدودية ممارسة الوظيفة التشريعية  للبرلمان  في هذا المجال الحيوي بالرغم من تقريره اللاحق بتجاوزات الحكومة أو احتمال خطئها في ذلك، فإنه لايملك حق التدخل لتغيير المخطط السابق، مما قد يشكل إقبارا للسلطة المالية للبرلمان أحيانا ويؤثر على مبدأ التوازن المالي الذي يفترض أن يسود بين السلطتين التنفيذية والتشريعية كما قعده[16] الدستور الممنوح لسنة 2011.

ويعاني البرلمان من الحد من صلاحياته في مجال القانون عن طريق حشو القانون المالي من طرف الحكومة بمختلف المقتضيات الجبائية والجمركية المحددة للنظام الضريبي، وهو الأمر الواقع المعمول به في مختلف قوانين المالية السنوية، مايجعل مسألة الترويج لإصلاح ضريبي شامل شعار لن يجد طريقه للتطبيق[17]، وسيظل حبيس المناظرات الوطنية، نظرا لعدم توفر إرادة سياسية حقيقية للإصلاح.

 

الفقرة الثالثة : تقوية السلطة المالية للمؤسسة التنفيذية

تتجلى هيمنة السلطة التنفيذية من خلال هيمنة نظرتها الأحادية للمقاربة الاصلاحية في مجال يفترض أن يكون فيه للمؤسسة التشريعية حيزا هاما من حيث القوة الاقتراحية، على اعتبار أن السلطة المالية للبرلمان تعكس حقيقة العمل البرلماني، ومن خلاله الديمقراطية البرلمانية[18]، من جهة، تم في غياب إشراك الجامعة والخبراء المغاربة والمجتمع المدني في صياغته وتغذيته بالملاحظات والنقاش العلمي الرصين[19]، من جهة ثانية.

كما، تتجلى هيمنة السلطة التنفيذية عبر مختلف الأزمنة الأربعة المتناوبة التي يمر بها القانون المالي بداية بتحضير المشروع ومرورا بالترخيص عليه وانتهاء بالتنفيذ والخضوع للمراقبة والتقييم[20] :

التحضير : هو اختصاص اصيل للسلطة التنفيذية حيث تتوفر على الكفايات البشرية و الموارد التقنية و المادية و المعطيات الاحصائية الضرورية على عكس السلطة التشريعية[21]، كما أن العرض الذي يقدمه الوزير المكلف بالمالية خلال مرحلة الإعداد والتحضير أمام اللجنتين المكلفتين بالمالية بالبرلمان قبل 31 يوليو، والذي يقدم فيه الإطار العام لإعداد مشروع قانون المالية للسنة الموالية، والذي يتضمن بموجب المادة 47 من القانون التنظيمي:

• تطور الوضعية الإقتصادية الوطنية ؛
• تقدم تنفيذ قانون المالية للسنة الجارية، إلى حدود 30 يونيو من نفس السنة ؛
• المعطيات المتعلقة بالسياسة الإقتصادية و المالية ؛
• البرمجة الميزانياتية الإجمالية لثلاث سنوات ؛

والرامي إلا إشراك السلطة التشريعية في مرحلة التحضير لايتجاوز، كونه إخبار، ذي طابع شكلي، حيث بالرغم من أنه يكون موضوعا للمناقشة، فإن هاته المناقشة لا يتبعها أي تصويت، أي أن مخرجاته ليس لها طابع إلزامي.

الترخيص : تخضع دراسة وإقرار مشروع القانون المالي السنوي للضوابط العامة للعمل البرلماني و للقواعد الخاصة لمسطرة الموازنة التي يضعها الدستور و القانون التنظيمي و الانظمة الداخلية لمجلسي البرلمان وتهدف هذه القواعد و المساطر الى تقييد سلطة البرلمان وإضعاف دوره عن طريق العديد من الآليات[22] منها  :

تحكم الحكومة في جدول اعمال مجلسي البرلمان من خلال وضع الترتيب و الاسبقية للمشاريع و المقترحات المراد مناقشتها و المصادقة عليها وذلك وفق ما تراه مناسبا لها وعلى مستوى المصادقة يظهر من خلال الوسائل السياسية و الدستورية و القانونية التي تملكها الحكومة كيما تمرر القانون المالي دون اي صعوبة تذكر بفضل قاعدة ” بفعل الاغلبية ” أي عبر ترويض أغلبيتها، وحق الحكومة في طلب التصويت بمنح الثقة بخصوص القانون المالي السنوي، باستنادها على الفصل 103 من دستور 2011.

التنفيذ : مرحلة ادارية تقوم بها السلطة التنفيذية وهي مرحلة التطبيق العملي للمال العام و المتمثلة في صرف الاعتمادات و تحصيل الموارد في حدود الترخيص البرلماني، وهذا التنفيذ لايكون صامتا أي وفيا للترخيص البرلماني الأصلي ومنصاعا له، فطالما توفر الجهاز التنفيذي وبدرجات متفاوتة على سلطات واسعة ، تمكنه عبر تدابير تنظيمية، من تكييف وتعديل وحتى الخروج عن الترخيص البرلماني. عبر تغيير مبالغ وتوزيع الاعتمادات من خلال :

• الاعتمادات التوقعية ( النفقات المرتبطة بالدين العمومي والدين العمري، و التسديدات والتخفيضات والارجاعات الضريبية )، والنفقات الطارئة؛
• الاعتمادات الاضافية ( مرسوم إعتمادات؛ حيث يتم سنويا تضمين الباب الثاني المتعلق باحكام التكاليف من قانون المالية، مادة يتم بموجبها منح الحكومة هذا الإذن مع التأكيد على الاخبار المسبق للجنتين المكلفتين بالمالية ) إلغاء ووقف التنفيذ وترحيل اعتمادات الاستثمار ( في حدود سقف 30 بالمائة )؛
• فتح اعتمادات اضافية أو حسابات خصوصية لاينص الإذن البرلماني على توقعات مبالغها وتخصيصها؛
• إحداث الحسابات الخصوصية ( الفصل 70 من الدستور، والمادة 26 من القانون التنظيمي المنظم لقانون المالية[23]؛

الرقابة : تتنوع أشكال الرقابة بحيث تنقسم إلى رقابة إدارية تمارسها السلطة التنفيذية وقضائية يمارسها المجلس الأعلى للحسابات و سياسية تمارسها السلطة التشريعية غير ان ما يهمنا في هذا الصدد هو الرقابة الادارية التي تمارسها هيئات تابعة للإدارة وتحت إشراف السلطة التنفيذية نفسها نظرا للأهمية الكبرى التي تحظى بها المالية العمومية[24] خاصة بالنسبة للسلطة التنفيذية، على اعتبار أنها الأدات الوحيدة التي يمكن عبرها تنزيل برنامجها الانتخابي من الحقل النظري إلى حقل المختبر العملي.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

خاتمة :

بناء على ما سبق، فإن أهمية هذا الاصلاح وتعدد المعنين  به لم يشفع له بأن يوفر أرضية حقيقية للنقاش العمومي والمؤسساتي المفتوح، خصوصا وأن القانون التنظيمي المنظم لقوانين المالية يحدد العلاقة بين السلط الثلاث داخل الدولة، ويراهن عليه لتجويد السياسات العمومية في آفق عقلنة التدبير العمومي وترتيب أثاره الإيجابية على الفئات المستهدفة، في سياق يتسم بأزمة المالية العمومية، مقابل تصاعد المطالب الاجتماعية والاقتصادية، كما أن فرض إصلاحات حقيقية يحتاج إلى التخطيط القبلي الذي يقتضي استحضار المبادئ العامة المؤطرة لعملية الإصلاح، علاوة على ضرورة توفر تصور وطني واضح، وإشراك جميع الفاعلين قصد خلق إجماع وطني، كيما يتم تجاوز الصعوبات، سواء الإدارية أو السوسيوسياسية والأخر المتعلقة  بضمان استمرارية هذه الإصلاحات، أي التدابير المواكبة. وهذا الأمر يظل رهين بتوفر الإرادة السياسية للإصلاح، وامتلاك المسؤولين لثقافة الإصلاح، بما هو تقويم لوضع خاطئ.

 

[1]  ظهير شريف رقم 1.15.62 صادر في 14 من شعبان 1436 ( 2 يونيو 2015 ) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية، منشور بالجريدة الرسمية عدد 6370، فاتح رمضان 1436 ( 18 يونيو 2015 ).

[2]  – محمد البقالي، الكتلة الدستورية للمالية العمومية، مطبعة البصيرة-الرباط،الطبعة الأولى 2017، ، ص159

[3]  احميدوش، قراءة نقدية في القانون التنظيمي للمالية الجديد، مقال منشور على مجلة دفاتر الحكامة، العدد02، سنة 2015،ص 47

[4]  محمد حيمود، الإصلاح الميزانياتي بالمغرب ، مطبعة النجاح الجديدة- الدار البيضاء، الطبعة الأولى2017 ص 124

[5]  عصام القرني، السلطة المالية للبرلمان بين الثابت والمتغير على ضوء القانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية،مقال منشور على مجلة دفاتر الحكامة، العدد 02، سنة 2015، ص 69

[6]  جورج ويلهلم فريدريك هيغل، فيلسوف ألماني مثالي عاش في بداية العصر الحديث،1770-1831

[7]  كارل ماركس، الثامن عشر من برومير”لويس بونابرت”،طبعة معربة، بدون ذكر تاريخ الطبعة، وبدون ذكر دار نشر، ص 6، موجود على موقع مكتبة الشيوعيين العرب  www .communistvoiceblog.com  ،تاريخ الزيارة 10.11.2011 على الساعة التاسعة صباحا.

[8]  تمتد الاتفاقية على مدى 24شهرا 2018-2020 بدعم مالي من الإتحاد الأوروبي يبلغ 1.200.000 يورو، التكوينات تهم بالأساس ” التبويب الميزانياتي “. ” البرمجة الميزانياتية المرتكزة على النتائج”، ” البرمجة المتعددة السنوات”،” المراقبة الميزانياتية والمحاسباتية”،” افتحاص نجاعة الأداء”.

انظر :مجلة المالية لوزارة الاقتصاد والمالية،العدد 35 غشت 2019 ص 26

[9]  محمد حيمود، مرجع سابق، ص 12

[10]  ظهير شريف رقم 1.11.91 صادر في 27 من شعبان 1432 ( 29 يوليوز 2011 ) بتنفيذ نص الدستور، منشور بالجريدة الرسمية رقم 5964  مكرر، 28شعبان 1432 ( 30 يوليو 2011 ).

[11]  احميدوش، مرجع سابق، ص 49

[12]  عبد النبي اضريف، قانون ميزانية الدولة” على ضوء القانون التنظيمي للمالية130-13 ونصوصه التطبيقية”، مطبعة بني ازناسن، الطبعة الرابعة2016، ص 98

[13]  محمد البقالي، مرجع سابق، ص 218-219

[14]  قانون التصفية؛ هو لحظة لاحقة لمعاينة الحصيلة المالية لكل سنة مالية والتحقق من حقيقة منجزاتها، وقانون المالية السنوي لايمكن عرض حصيلته وتمحيص توقعاته وتقديراته إلا من خلال قانون التصفية.

• محمدالبقالي،الكتلة الدستورية للمالية العمومية،الطبعة الأولى2017، مطبعة البصيرة-الرباط، ص 114

نظمه المشرع من خلال :

• الفصل76 من دستور 2011 .
• المادة 2 و64 و65 و66 من القانون التنظيمي 130-13 المتعلق بقوانين المالية .

[15]  محمد البقالي، مرجع سابق، ص 212

[16]  سعيد رحو، دور البرلمان في التشريع المالي في ضوء الدستور والقانون التنظيمي لقانون المالية، مقال منشور على مجلة المنارة، عدد خاص حول القانون الدستوري 2019، ص 343

[17]  عصام القرني، مرجع سابق، ص 61

[18]  محمد حيمود، مرجع سابق، ص 4

[19]  نفسه، ص 99

[20]  عصام القرني، مرجع سابق، ص 61

[21]  رشيد المساوي، المالية العامة، مطبعة اسبارطيل-طنجة، الطبعة الرابعة 2017، ص 109

[22]  هو نفسه، ص 120

[23]  محمد البقالي، مرجع سابق،  ص 227 ومابعدها.

[24]  رشيد المساوي، مرجع سابق، ص 162