في الواجهةمقالات قانونية

تدبير أملاك الدولة الخاصة – إيمـــــان بنجــيلانـي

Imane Benjilani

إيمـــــــــان بنجـــــــــــــــــــــــــيلانـــــــي

طالبة باحثة في ماستر التدبير الإداري  للموارد البشرية و المالية للإدارة العمومية

تدبير أملاك الدولة الخاصة

ملخص

تدبر الدولة أملاكها الخاصة كما يدبر الخواص أملاكهم، لكن يراعى في تدبير الدولة سعيها لتحقيق المنفعة العامة. و لاشك أن تيسير وسهولة الحصول على العقار، يشكل أداة أساسية بين أيدي السلطات العمومية لتشجيع الاستثمار، كما تولي الجهات المانحة أهمية خاصة للعقار باعتباره معيارا أساسيا لتقدير وتقييم مناخ الأعمال.

ثم إن  حماية الرصيد العقاري للدولة يندرج ضمن المهام الموكولة إلى مديرية أملاك الدولة، وذلك من خلال تحديد مجموعة من التدابير  ضمن مخططها الاستراتيجي. وقد تم إعداد هاته المقالة للوقوف عند الوضعية الحقيقية للكيفية التي تدبر بها أملاك الدولة الخاصة مع التركيز أكثر على البعد المالي والمحاسبي، دون أن تفوتنا الفرصة لإبراز مظاهر القصور التي تشوب تدبير هذا الصنف من الأملاك.

 

يمتاز المغرب بخاصية فريدة تتجلى في تنوع أنظمته العقارية، فمنها ما يدخل في مجموعة أملاك الدولة الخاصة، ومنها ما يخضع للاستغلال الجماعي ويتعلق الأمر بالملك العمومي الذي يهدف بالأساس إلى تحقيق التنمية الاقتصادية و الاجتماعية للبلاد ، وما يميز الملك العام للدولة هو كونه موضوع تحت تصرف العموم و هذه الخاصية كانت كافية لجعل المشرع يضع مسألة تقنين هذا القطاع ضمن أولوياته.

لم يعط المشرع المغربي تعريفا دقيقا للملك الخاص للدولة وللنظام القانوني الذي يخضع لتطبيقه، لكن حسب التعريف الأكثر شيوعا فإن الملك الخاص للدولة يتكون من مجموع الأملاك العقارية والمنقولات العائدة ملكيتها للدولة، والتي لا يدخل ضمنها الملك العمومي. وتنقسم إلى نوعين من الأملاك يخضع كل واحد منها إلى نظام قانوني مستقل؛ ملك خاص للدولة يخضع في تسييره لوزارة الاقتصاد والمالية وإصلاح الإدارة من خلال مديرية أملاك الدولة، وملك خاص غابوي يخضع في تسييره للمندوبية السامية للمياه والغابات ومحاربة التصحر.

ثم إن تدبير وتسيير أملاك الدولة الخاصة أثار ويثير الكثير من الانتقادات بسبب الفراغ القانوني الذي يعتري طريقة تدبيره، مما جعل هامش الحرية في تفويتها كبيرا ولا يخضع لمراقبة فعالة سواء من طرف السلطة التشريعية أو المحاكم المالية، مادامت مسطرة تثمينه لا تخضع لمعايير موضوعية تأخذ بعين الاعتبار أن قيمة هذا الملك لا تقل أهمية عن الملك العمومي سواء فيما يتعلق بالتنمية الاقتصادية أو الاجتماعية، أو حتى تنمية الموارد المالية للدولة.

وحسب مقتضيات الفصل 82 من المرسوم الملكي للمحاسبة العمومية فإنه يرخص اقتناء العقارات وبيعها من طرف الدولة بقرار للوزير المكلف بالمالية، حيث يباشر بيع العقارات من ملك الدولة الخاص عن طريق المزاد العلني ما عدا إذا نصت أحكام تشريعية أو تنظيمية على خلاف ذلك. مع إمكانية بيع عقارات من ملك الدولة الخاص بالتراضي بموجب قرار للوزير المكلف بالمالية لفائدة إما الجماعات والمؤسسات أو المقاولات العامة، أوالملاك على الشياع مع الدولة إذا كان تقسيم العقارات غير قابل للاستغلال العقلاني، أو لصالح الأشخاص الطبيعيين أو المعنويين قصد إنجاز مشروع استثماري، إذا كانت القيمة التجارية الحقيقة للعقار المراد بيعه لا تتجاوز 10 % من التكلفة التقديرية الإجمالية للمشروع المذكور.

غير أن البيع المذكور يرخص من طرف ولاة الجهات عندما يتعلق الأمر بإنجاز مشاريع استثمار في قطاعات الصناعة والتصنيع الفلاحي والمعادن والسياحة والصناعة التقليدية والسكن والتعليم والتكوين والصحة والطاقة، التي تقع داخل نفوذهم الترابي ويقل مبلغها عن مائتي مليون درهم.

كما أن أملاك الدولة الخاصة اللازمة لإيواء المصالح العمومية للدولة يتم تخصيصها لهذه المصالح بشرط أن تقوم بدفع مقابل لقيمتها إلى صندوق إعادة استعمال أملاك الدولة، وأن تقوم بصيانتها وإصلاحها وتحمل كافة التكاليف والضرائب المفروضة عليها. و في الحالة التي تتعذر فيها إمكانية إعادة استعمال الممتلكات والمنقولات الجارية على ملك الدولة مع وجود إمكانية بيعها، وجب عرضها للبيع عن طريق المزاد العلني، وهو ما يؤسسه الفصل 83 من المرسوم الملكي.

ولفهم الموضوع الذي نحن بصدد دراسته لابد من التوضيح على أن المتغير التابع في محاور بحثنا، يتمثل أساسا في تلك العمليات التدبيرية ذات الصبغة المالية التي يكون محلها ملك الدولة الخاص. والتي تساهم في تنفيذها وإنجاح مساطرها، عدة متغيرات مستقلة، لعل أبرزها المحفظة المالية الضخمة التي تساويها قيمة أملاك الدولة الخاصة ثم الترسانة القانونية والتنظيمية المتشعبة والمتعددة التي تؤطر تدبير هذه الأملاك، بالإضافة إلى أن التهاون في بدل الجهود التدبيرية للملك الخاص للدولة قد يترتب عنه ضياع حقوق مستحقة وبالتالي تفويت مداخيل مهمة على ميزانية الدولة.

وانطلاقا مما سبق تأسيسه يمكننا طرح الإشكالية التالية:

ما مدى قدرة الفاعل العمومي على تحقيق النجاعة التدبيرية لأملاك الدولة الخاصة؟

وهو ما سنعمل على الإجابة عليه بموجب المحاور الثلاث التالية:

المحور الأول: العمليات التدبيرية لأملاك الدولة الخاصة.

المحور الثاني: الحصيلة المحاسبية المتعلقة بأملاك الدولة الخاصة.

المحور الثالث: محدودية العمليات التدبيرية لأملاك الدولة الخاصة.

 

 

 

المحور الأول: العمليات التدبيرية لأملاك الدولة الخاصة

يعتبر حق التصرف أوسع حق للملكية، يخول بموجبه للدولة اكتساب ملكية عقارات بواسطة الإقتناء أو المعاوضة أو الوصية أو الهبة، أو نقل ملكيتها بالتفويت لفائدة الغير أو إيجارها أو وضعها رهن الإشارة خدمة للمنفعة العامة، بالإضافة إلى إمكانية المساهمة بها في إطار شراكة مع القطاع الخاص أو العام. ومن مميزات الملك الخاص، هو أن إدراجه ضمن الأملاك الخاصة لا يتطلب مبدئيا أي إجراء شكلي خلافا لما هو الشأن بالنسبة لترتيب الأملاك العامة. فالدولة تدبر أملاكها الخاصة كما يدبر الخواص أملاكهم، لكن يراعى في تدبير الدولة سعيها لتحقيق المنفعة العامة، فهي تقوم بمختلف العمليات المتعلقة بالمعاملات المدنية ذات الصبغة المالية، ويتعلق الأمر بعملية التفويت، المعاوضة، والاقتناء، الكراء.

الفرع الأول: عملية التفويت

يعرف قانون الالتزامات والعقود عقد البيع في فصله 478 بأنه: “عقد بمقتضاه ينقل أحد المتعاقدين للآخر ملكية شيء أو حق بمقابل ثمن يلتزم هذا الاخير بدفعه له”.

كما أن الفصل 82 من المرسوم رقم 185-02-2 الصادر بتاريخ 5مارس 2002[1]، ينص على أنه يباشر بيع العقارات من ملك الدولة الخاص عن طريق المزاد العلني ما عدا إذا نصت أحكام تشريعية أو تنظيمية على خلاف ذلك.

ولبيع عقار مخزني، ينبغي احترام الاجراءات المحددة في الدليل الصادر في 29 نونبر 2001، والتي تتمثل أساسا في ضبط وضعية العقار لمعرفة هل قابل للتفويت أم لا، كأن يكون مرهونا أو موضوع نزاع، ثم تحديد ثمنه الافتتاحي الذي تتولاه اللجنة الادارية المختصة، إلى جانب استصدار النص التنظيمي المرخص لعملية البيع والإشهار قبل تنظيم السمسرة في موعدها المحدد[2].

يؤدي البيع عن طريق السمسرة العمومية إلى استقطاب أكبر عدد ممكن من المشاركين، وبالتالي إلى شدة المنافسة، حيث يضمن للخزينة أرباح أكثر جراء عملية البيع وبالتالي تمكين ملك الدولة الخاص من أداء وظيفته المالية كما ينبغي[3].

ولابد للإشارة إلى إمكانية البيع عن طريق التراضي إذا ما نصت على ذلك نصوص تشريعية أو تنظيمية وذلك لأهداف واعتبارات اجتماعية أو اقتصادية، ثم إن هذه الطريقة تخضع لمساطر متعددة تختلف بحسب الحالات.

يباشر مندوب الأملاك الخاصة للدولة إجراءات بيع العقار بعد إحالة الملف عليه والتي تتلخص في تحديد ثمن البيع واستصدار النص الذي يرخص به لإبرام عقد البيع، هذا النص يكون بقرار للوالي إذا كانت التكلفة المالية للمشروع الاستثماري لا تفوق 200 مليون درهم وقيمة العقار المراد تفويته لا تتجاوز 10 في المائة من التكلفة أو بقرار لوزير المالية إذا كانت التكلفة تساوي أو تفوق المبلغ المذكور حسب المرسوم السالف ذكره[4].

يمكن أن تتم عملية التفويت بالتراضي بالمجان في الحالات التالية :

  • حالة التخلي عن بعض العقارات المخزنية لفائدة الجماعات بناء على الظهير الصادر في 28يونيو 1954 المتعلق بأملاك الجماعات القروية.
  • حالة التخلي عن القطع الأرضية المخصصة لبناء المساجد لفائدة وزارة الأوقاف بناء على منشور رئاسة الحكومة رقم 433 بتاريخ 8 يوليوز 1958.

 

الفرع الثاني: عملية المعاوضة

ينص الفصل 619 من قانون الالتزامات والعقود على أن: ” المعاوضة عقد بمقتضاه يعطي كل المتعاقدين للآخر على سبيل الملكية، شيئا منقولا أو عقارا، أو حقا معنويا في مقابل شيء أو حق آخر من نفس نوعه أو من نوع آخر”.

تعتبر المعاوضة عملية تعاقدية يتم بمقتضاها إعطاء الدولة أو الجماعة الترابية للطرف المبادل معها على سبيل الملكية، عقارا مقابل عقار آخر وتكون بمعدل أو بدون معدل[5].

وبالتالي فعملية المعاوضة[6] لها ثلاثة صور:

  1. معاوضة عقارية بدون معدل، وتكون عندما يكون العقارين موضوع المعاوضة متساويين من حيث القيمة.
  2. معاوضة بمعدل يؤديه الطرف المتعاقد مع الدولة، وذلك عندما تكون القيمة المالية للعقار المملوك للغير أكثر من قيمة العقار المملوك للدولة.
  3. معاوضة بمعدل يؤديه الطرف المتعاقد مع الدولة حينما يكون العقار المملوك للدولة أكثر قيمة من العقار المملوك للغير.

وجدير بالذكر إلى أن الدولة تلجأ إلى عملية المعاوضة، عندما تكون أملاكها الخاصة غير صالحة لأن تخدم المشاريع التي تعتزم القيام بها، وذلك بحكم الموقع الذي تتواجد فيه.

الفرع الثالث: عملية الاقتناء

تلجأ الدولة إلى عملية الاقتناء أو الشراء من أجل تدعيم رصيدها العقاري، وتتم هذه العملية عادة بالتراضي واستثناء عن طريق نزع الملكية إذا ما اقتضت الضرورة أو المصلحة ذلك.

فالاقتناء هو عقد تحصل الدولة أو الجماعات الترابية بمقتضاه على ملكية عقار أو حق عيني على أن يتم دفع مقابله للطرف المتعاقد معه، ويمكن للدولة اقتناء العقارات التي تحتاج إليها من الأشخاص العامة أو الخاصة مقابل أداء ثمنها للطرف المقتنى منه[7].

وترجع مهمة اقتناء الأراضي إلى مديرية أملاك الدولة، وذلك وفق الاختصاصات المخولة لها بموجب المادة 13 من المرسوم المتعلق باختصاصات وتنظيم وزارة المالية[8].

وتجدر الاشارة إلى أن مجلس الحكومة برئاسة رئيس الحكومة، صادق يوم 19 شتنبر 2019 بالرباط، على مشروع مرسوم رقم 2.18.905 بتغيير وتتميم المرسوم رقم 2.07.995 الصادر في 23أكتوبر  بشأم اختصاصات وتنظيم وزارة الاقتصاد والمالية وإصلاح الإدارة. هذا المشروع الذي تقدم به وزير الاقتصاد والمالية واصلاح الادارة، يهدف إلى تغيير وتتميم المادة 13 من المرسوم  2.07.995 السالف الذكر بشكل يسمح بتوسيع الغرض من الاقتناء الذي تمارسه مديرية الأملاك.

فتوسيع الغرض من الاقتناء الذي تمارسه مديرية أملاك الدولة، سيشمل فضلا عن اقتناء العقارات والحقوق العينية العقارية لتخصيصها لفائدة القطاعات الحكومية قصد إيواء مرافقها العمومية، العقارات والحقوق العينية التي يتم اقتناؤها في إطار الالتزامات التي تكون محل اتفاقيات للشراكة في إطار برامج التنمية الاقتصادية والاجتماعية، واقتناء البنايات التي تكتسي أهمية من الناحية المعمارية أو التاريخية، وتعبئة العقارات اللازمة لتشجيع الاستثمار[9].

لابد لنا من أن  نشير إلى أن عملية الاقتناء تحكمها قواعد القانون الخاص وليس قواعد القانون العام، وذلك لكون الدولة نزلت منزلة الخواص في عملية الاقتناء، لشراء ما تحتاجه من أراضي، غير أنه  حينما تلجأ الدولة إلى تفعيل امتيازات السلطة العامة كحالة الاقتناء الجبري فإنها تخضع لقواعد القانون العام. قد يبدو من خلال التسمية -الاقتناء الجبري – على أنه عملية مخالفة للقانون أو تصرف غير دستوري[10]، إلا أن هذه العملية لا يمكن أن تتم إلا بمقتضى القانون أو بموجب حكم قضائي يبرر أن الغاية من هذا الاقتناء هو تحقيق المنفعة العامة، وذلك باتباع المسطرة التي حددها القانون رقم 7.81 المتعلق بنزع الملكية لأجل المنفعة العامة  وبالاحتلال المؤقت [11].

 

الفرع الرابع: عملية كراء أملاك الدولة الخاصة

تلجأ الدولة إلى استغلال أملاكها الخاصة سواء تلك المعدة للسكنى أو الزراعية من أجل الرفع من قيمة مواردها، وذلك بكرائها إما لأشخاص القانون العام أو الخاص أو الخواص مقابل أداء واجب الكراء.

ويعرف الفصل 627 من قانون الالتزامات والعقود، الكراء بكونه “عقد بمقتضاه يمنح أحد طرفيه للآخر منفعة منقول أو عقار، خلال مدة معينة في مقابل أجرة محددة، يلتزم الطرف الآخر بدفعها له”.

وحسب المادة 1 من المرسوم رقم 2.07.995 الصادر في 23 أكتوبر 2008 بشأن اختصاصات وتنظيم وزارة الاقتصاد والمالية، فإن وزير المالية هو المختص باتخاذ التدابير المتعلقة بتسيير عقارات الدولة التابعة لملكها الخاص ماعدا الملك الغابوي، ومن بين هذه التدابير نجد كراء هذه الأملاك قصد الانتفاع بمدخولها والمساهمة في التنمية الاقتصادية والاجتماعية[12].

ففي إطار التدابير المتخذة لتشجيع الاستثمار والتسريع من وتيرته تم تفويض صلاحية كراء ملك الدولة الخاص لولاة الجهات قصد إنجاز مشاريع استثمارية، بقرار لوزير الاقتصاد والمالية[13]. فالمادة الأولى من هذا القرار تنص على أن لولاة الجهات سلطة الترخيص بكراء العقارات من ملك الدولة الخاص الواقعة داخل نفوذهم الترابي قصد إنجاز مشاريع استثمارية في قطاعات الصناعة والتصنيع الفلاحي والمعادن والسياحة والصناعة التقليدية  والسكن، والتي يقل مبلغها عن 200مليون درهم.

تودع ملفات طلبات كراء العقارات التابعة لملك الدولة الخاص  إما لدى مندوب أملاك الدولة التابع لنفوذها العقار،  أو لدى المدير الجهوي للاستثمار، وتوجه بعد ذلك إلى المركز الجهوي للاستثمار في أجل أقصاه 20 يوما، ليحدد مدير المركز الاجراءات اللازمة لدراسة الطلب حسب المقتضيات القانونية والتنظيمية المعمول بها. ويجب أن تحدد مساحة الأرض ومدة الكراء حسب طبيعة المشروع المزمع تنفيذه وعناصره والمدة الضرورية لاستهلاك الاستثمار، ثم تحديد قيمة الكراء من لدن لجنة إدارية للخبرة[14].

 

المحور الثاني: الحصيلة المحاسبية المتعلقة بأملاك الدولة الخاصة

بلغت قيمة عائدات ومداخيل أملاك الدولة بموجب قانون المالية لسنة2019 ما مجموعه 000 500 354 درهم بما فيها:

  • حصيلة مداخيل مباني أملاك الدولة: 000 000 323 درهم.
  • عائدات بيع مباني أملاك الدولة القروية: 000 000 25 درهم.

كما أن مداخيل أملاك الدولة الخاصة غير الغابوية لسنة 2018 قد بلغت 2349 مليون درهم بعد أن كانت التوقعات خلال مشروع القانون المالي لا تتعدى 1400 مليون درهم .

وقد تمت المصادقة برسم سنة 2017 على إنجاز 345 مشروعا فوق عقارات الدولة )الملك الخاص(، في إطار التدبير اللامتمركز للاستثمار، بمساحة إجمالية تقدر ب 13.475 هكتار، لإقامة مشاريع استثمار بمبلغ 11.004مليون درهم وخلق 12.548 منصب شغل[15].

 

عدد المشاريع حسب الجهات
جهة الداخلة- واد الذهب35 %
العيون-الساقية الحمراء28%
سوس- ماسة8%
الجهة االشرقية%5
كلميم-واد نون5%
الرباط-سلا-القنيطرة%4
مراكش- أسفي4%
فاس- مكناس%4
طنجة- تطوان- الحسيمة3%
الدار البيضاء- سطات3%
بني ملال- خنيفرة1%

مصدر المعطيات مديرية أملاك الدولة، ملخص التقرير حول العقار المعبأ للاستثمار لسنة 2017.

يمكن أن نستشف على أن نسبة 63% من المشاريع تتمركز على مستوى جهتي الداخلة-وادي الذهب و العيون- الساقية الحمراء، ما يبرر الأهمية التي تحظى الجهات الجنوبية، والعمل على جعلها فضاء خصبا للمشاريع ذات أنشطة قطاعية مع التركيز على قطاع الطاقة السياحة والرياضة، وذلك رغبة في  الارتقاء بالمناطق الصحراوية  وإدماجها في صلب النموذج التنموي الوطني.

لاشك أن تيسير وسهولة الحصول على العقار، يشكل أداة أساسية بين أيدي السلطات العمومية لتشجيع الاستثمار، سواء الأجنبي منه أو الوطني كما تولي الجهات المانحة أهمية خاصة للعقار باعتباره معيارا أساسيا لتقدير وتقييم مناخ الأعمال، وبالنسبة لمؤشر سهولة الحصول على العقار، صنف تقرير مناخ الأعمال لسنة 2015 المغرب في المرتبة 75 من بين 189 اقتصاديات دولية تم تقييمها، مقابل المرتبة 168 من بين 183 دولة سنة 2013[16].

في سنة 2014 ، قدرت الأملاك العقارية التي تدبرها مديرية أملاك الدولة بحوالي 1.703.677  هكتار بقيمة افتتاحية مسجلة بالحصيلة المحاسبية للدولة، تناهز 567 مليار درهم. وحسب طبيعة الأملاك، فإن  69بالمائة أي 136 مليار درهم من هذه العقارات تتواجد بالوسط القروي، و 23 بالمائة أي ما مجموعه 128 مليار درهم بالمدار شبه الحضري ، ثم 8بالمائة  (303 مليار درهم) بالمدار الحضري.

ففي ما يتعلق بالاقتناءات العقارية عملت مديرية أملاك الدولة على اقتناء 262 هكتارا بمبلغ مالي إجمالي قدره 807 ملايين درهم خلال سنة 2018، منها 17 هكتارا عن طريق نزع الملكية لأجل المنفعة العامة بقيمة مالية قدرها 336 مليون درهم ، وذلك تطبيقا لمقتضيات الفصل 13 من المرسوم رقم 2.07.995 بتاريخ 23 أكتوبر 2008 المحدد لاختصاصات وزارة الاقتصاد والمالية[17].

ويلاحظ  من خلال المعطى الأخير، التفاوت الصارخ في العوض المالي بين الاقتناء بالمراضاة والاقتناء الجبري  بحيث أن التكلفة المالية عن طريق الاقتناء الجبري تساوي 76، 19 مليون درهم للهكتار، بينما عن طريق الاقتناء بالتراضي لا تتعدى 92، 1 مليون درهم للهكتار.

أما ما يتعلق بالتخصيص لفائدة القطاعات الوزارية: فخلال سنة 2018 تم تخصيص 174 هكتارا لفائدة مختلف القطاعات الوزارية أو ما في حكمها بمبلغ إجمالي قدره 233 مليون درهم، وقد عرفت السنة المذكورة تقدما بالمقارنة مع السنة التي قبلها حيث لم تتعد المساحة المخصصة للمرافق الإدارية والاجتماعية 127 هكتار.

وقد عملت الدولة على تعبئة ما يناهز 13 ألف هكتار من أجل إنجاز 285 مشروعا استثماريا بغلاف مالي قدره 21.510 مليون درهم مع خلق 16.428 منصب شغل، 65% من هذه المشاريع تتواجد على مستوى النفوذ الترابي بجهتي العيون الساقية الحمراء، والداخلة وادي الذهب. وتهم 48 % من هذه المشاريع كل من السياحة والصناعة؛ غير أن الملاحظ أن تعبئة العقارات التابعة لملك الدولة الخاص عرف انخفاضا بنسبة 7% مقارنة مع سنة 2017[18].

إن نسبة النزاعات القضائية بشأن دعاوى الإفراغ المرفوعة من طرف الدولة ضد الجهات المحتلة لأراضيها بدون سند قانوني، قد بلغت أكثر من 540 ملفا قضائيا من أصل 4533 ملفا قضائيا مرفوعا من طرف الدولة في قضايا تتعلق بأراض تابعة للملك الخاص للدولة. وقد تم إصدار أحكام نهائية في عدد كبير منها، مما قلص من مساحات الأراضي المملوكة للدولة التي كان يحتلها أشخاص ذاتيون وشركات، من 82 ألفا و258هكتارا إلى 38ألفا و544 هكتارا نهاية سنة 2012، فيما اتجهت مديرية أملاك الدولة إلى إبرام عقود كراء المحتلين لمساحات متوسطة وصغرى من الأراضي الفلاحية، والتي تقل مساحاتها عن 10هكتارات، أو تفويت بعضها لبعض الجماعات والمؤسسات والإدارات العمومية، وفق مسطرة التخصيص بمقابل[19].

وتعني مسطرة التخصيص التي تنهجها مديرية أملاك الدولة لتسوية قضايا أراضي الدولة المتنازع عليها قضائيا، وخاصة تلك التي يكون أحد أطرافها وزارات وإدارات، منح حق الاستغلال فقط، وليس حق الملكية.

                                                                                                                                                      

المحور  الثالث:  محدودية العمليات التدبيرية لأملاك الدولة الخاصة.

تعاني مساطر التفويت من إكراه مرتبط بتعدد المتدخلين الذين ليس لهم نفس الوعي بأهمية العقار في مجال الاستثمار بالنسبة للاقتصاد الوطني، حيث أن أجهزة تنظيمية وأجهزة للمصاحبة مكلفة بالسهر على المراقبة والتتبع، تتدخل في الفعل الاستثماري. وقد أدى تعدد هؤلاء المتدخلين إلى إفراغ مبدأ الشباك الوحيد من محتواه وبالتالي عدم تحقيق الهدف الأساسي الذي أحدث من أجله.

للإشارة، فإن الأجهزة التنظيمية تتكون أساسا من ولاة الجهات والعمال والمراكز الجهوية للاستثمار والمجالس الجهوية والجماعية وصندوق الحسن الثاني للتنمية الاقتصادية والاجتماعية والوكالة الوطنية لتنمية الاستثمارات والوكالة الوطنية للتحفيظ العقاري والمسح الخرائطي والوكالات الحضرية والمديرية الجهوية للسكنى ومديرية أملاك الدولة.

أما فيما يخص الأجهزة المصاحبة، فتضم اللجان الجهوية للاستثمار التي يترأسها مديرو المراكز الجهوية للاستثمار واللجنة ما بين وزارية المكلفة بالاستثمارات واللجنة الإدارية للخبرة واللجنة التقنية للتحضير والتتبع واللجان المحلية لمعاينة التثمينات ولجان الاستثناءات المرخصة في مجال التعمير واللجان الجهوية المكلفة ببعض العمليات العقارية ولجان منح الحصص داخل المناطق الصناعية ولجان المناطق السياحية[20].

إن مساطر التفويت تعرف بعض النواقص المرتبطة بالتسيير وتتعلق أساسا بتحديد أثمنة البيع، ذلك أن منشور الوزير الأول رقم 209 الصادر في 26 يونيو 1976 المنظم للجنة الإدارية المكلفة بالخبرة لم يعط تعريفا دقيقا لهذه الخبرة ولنطاقها القانوني، ثم إن هذه اللجنة لا تتوفر على نظام يوضح طريقة اشتغالها وكيفية اتخاذ القرار والتصويت عليه. كما أن هذه المسطرة لم تحدد الإجراءات التي يتعين اتخاذها في حالة عدم الاتفاق حول ثمن البيع المقترح بين أعضاء اللجنة.

إن ما يناهز 31096 هكتارا هي مساحة الأراضي المحتلة بدون سند قانوني إلى حدود سنة 2017، مما يتطلب اتخاذ مجموعة من الإجراءات القانونية من أجل تصفيتها وتخليصها من الاستغلال. وما نود الاستفسار حوله هو ما العائق وراء امتناع الدولة عن مباشرة التحفيظ لجميع ممتلكاتها العقارية، على الاعتبار أنها تستفيد من مجانية التحفيظ العقاري ولن يترتب عن هذه العملية أي تكليف مالي. صحيح أن المصالح المختصة بمديرية أملاك الدولة قد عملت بتنسيق مع المندوبيات المعنية والمحافظات العقارية الإقليمية على تحفيظ ما مجموعه 71.273 هكتارا، في الوقت الذي تم إيداع مطالب لتحفيظ 43.460 هكتارا خلال سنة 2018 لكن هذا المعطى يظل جد محدود بالمقارنة مع المساحة الكلية لملك الدولة الخاص.

لابد وأن التنصيص على إجبارية تحفيظ كل الأملاك العقارية للدولة أصبح ضرورة ملحة لضمان حمايتها من ترامي الغير السيء النية، وحتى تكون كذلك محل قدوة  للمواطنين ملاك العقارات وذوي الحقوق.

إن مديرية أملاك الدولة تعمل بدون قانون ينظم الملك الخاص للدولة، في الوقت الذي نجد مختلف الأنظمة العقارية المتميزة تخضع لمدونة خاصة بها، ومعلوم أنها أعدت مشروع قانون في الموضوع عن طريق صفقة وبتكلفة مالية مهمة، وهو الآن محال على الأمانة العامة للحكومة منذ 4 سنوات قصد الدراسة، ويدخل في المخطط التشريعي للحكومة الحالية والسابقة ولم يتم النظر فيه إلى حدود الساعة[21]، وبالمقابل يوجد مقترح قانون يهدف لسد الفراغ التشريعي الذي يعتري إشكالية الملك الخاص للدولة، والذي تقدم أحد فرق المعارضة[22] بمجلس النواب ولن يرتب عن ميزانية الدولة أي تكليف مالي إلى أنه لم يثار أي نقاش حوله منذ إيداعه بالمجلس النيابي قبل سنتين.

لابد وأنه قد آن الأوان لكي تخلق وكالة عقارية تابعة لرئاسة الحكومة مهمتها تجميع وتدبير وتصفية العقار العمومي بعيدا عن الارتجالية والتدبير الكلاسيكي وضمانا للشفافية والمساواة بين المرتفقين، لأن الملك الخاص للدولة يجب أن يكون في خدمة المصلحة العامة.[23]

إن البنية العقارية غير المتجانسة -بالنظر إلى أصولها التاريخية للتملك- تزيد من تعقيد تعبئة العقار. حيث أن الرأسمال العقاري يتكون من عدة أصناف من العقارات تتسم بالتنوع والاختلاف من حيث طبيعتها ومساطر تطهيرها، ويضم هذا الرأسمال العقاري أساسا عقارات تتميز بأقدمية تبعيتها للملك الخاص للدولة والأراضي المسترجعة من الاستعمار في إطار ظهير 2 مارس 1973 والتحديدات الإدارية المصادق عليها والتي هي في طور المصادقة والأراضي المسترجعة في إطار ظهير 26 شتنبر 1963 والأراضي المصادرة في إطار ظهير 1958 والتي تشكل بالتتابع حوالي 42 % و 22 % و 14,02 % و 8,45 % و 3 %  من المساحة الإجمالية.  علاوة على ذلك، فإن تعبئة الملك الخاص للدولة يعيقها عدم استكمال عملية تطهير وضعيته القانونية[24].

إن أساس عمل الدولة في مجال العقار في ظل غياب سياسة عقارية مندمجة،  يبقى منحصر في عمليات التفويت والاقتناء والتخصيص والكراء استجابة للحاجيات الآنية التي يعبر عنها المستثمرون، في حين يستوجب أن تكون هذه العمليات كنتيجة لتخطيط استراتيجي للتنمية الاقتصادية والاجتماعية تمكن من جهة، من الاستعمال العقلاني للثروة العقارية ومن جهة أخرى، من العمل على خلق التناسق وإيجاد نقاط الالتقاء بين السياسات العمومية والقطاعية. غير أنه وفي الواقع، فإن آليات العمل في مجال العقار تعاني من عدة اختلالات تحول دون الاستجابة لمعايير التثمين والتدبير العقلاني للرأسمال العقاري.

وما يعاب على أدوات رصد ومعرفة أسواق الأملاك العقارية أنها مجزأة ومتداخلة، يتعلق الأمر ببنك المغرب والوكالة الوطنية للمحافظة على الأملاك العقارية والمسح العقاري والخرائطية وقطاع السكنى والتعمير، والمديرية العامة للضرائب والموثقين والعدول والوسطاء العقاريين… زيادة على ذلك، فإن الولوج للمعلومات المتعلقة بالمعاملات العقارية ومؤشرات الأثمان للأملاك العقارية واستغلالها يظل رهينا بإرساء نظام معلوماتي للتدبير لدى الفاعلين المتدخلين في مجال العقار.

وتظهر هذه الوضعية عدم تظافر جهود هؤلاء الفاعلين وغياب مرصد عقاري من أجل تجميع وتوطيد المجهودات المبذولة من لدن هذه الهياكل، حيث أن المرصد العقاري يهدف إلى إنتاج معلومات إحصائية وخرائطية من شأنها المساهمة في ضبط ومعرفة تقريبية للمجال الترابي. ولا يقتصر هدف هذا المرصد على تبادل المعلومات فحسب، بل يتوخى أيضا تقييم القرارات السابقة من أجل استشراف وتهيئة القرارات المستقبلية[25].

عطفا على ما تمت الإشارة إليه سلفا بخصوص التفاوت الواضح بين القيمة المالية للتعويض عن الاقتناء الجبري وبين التعويض جراء الاقتناء بالمراضاة أصبح لزاما على المشرع أن يتدخل من أجل تحديد سقف معين لا ينبغي تجاوزه، كتحديد نسبة مئوية لما تقرره اللجان الإدارية للخبرة، والنظر في الثمن المحدد من طرف اللجنة الإدارية للتقييم إذا ما كان زهيدا ومبالغ في قيمته، ثم وضع معايير موضوعية تهتدي إليها اللجان الإدارية للتقييم، مما يتوجب معه تقديم توضيحات للرأي العام في هذا الشأن وخاصة أعضاء البرلمان بمناسبة مناقشة مشروع القانون المالي وكذا المجلس الأعلى للحسابات، لأنه في ظل بسط اليد في العوض نتيجة الاقتناء الجبري تضيع كل سبل حوكمة تدبير المالية العمومية وترشيدها على اعتبار أن التعويض القضائي شأنه شأن التعويض الرضائي، كلاهما يتم اقتطاعه من الميزانية العامة للدولة.

 

 

 

خاتمة:

اضحت أملاك الدولة الخاصة اليوم مثار نقاشات جدلية بيت مختلف الباحثين، نظرا  للطبيعة التدبيرية التي تخضع لها، والتي تتسم أحيانا -بالعشوائية والتداخلية- في ظل غياب نص قانوني مستقل شامل جامع لكل المقتضيات القانونية والتنظيمية المتعلقة بهذه العمليات، لذلك بات الاسراع في تنزيل مدونة مستقلة لملك الدولة الخاص يحدد فيها تعريف هذه الأملاك ونظامها القانوني ومساطر تدبيرها وآليات تثمينها ووسائل حمايتها، مسألة ضرورية. وذلك لرفع اللبس حول أي خلط قد يقع بينها وبين باقي الممتلكات وبالتالي ضمان حماية مثلى وتدبير مالي أمثل لهذا الصنف من الأملاك.

كما نلتمس من الجهات صاحبة الاختصاص الالتزام بوضع نظام معلوماتي تابع لمديرية أملاك الدولة، يسخر  حصرا لتتبع عمليات تدبير أملاك الدولة الخاصة وكل العمليات التي ترد عليها، إضافة إلى إجراء إحصاء شامل لكل أملاك الدولة الخاصة والاهتمام أكثر بتصفية الأراضي الموات -المستحقة للدولة قانونا- لتيسير معرفة قيمة المحفظة العقارية للدولة وتعبئتها لتتلاءم مع حاجيات المستثمرين.

 

انتهى بعون الله

لائحة المراجع:

 

  • دستور المملكة المغربية لسنة
  • الظهير الشريف رقم 81.254 الصادر في 11 من رجب 1402 بتنفيذ القانون رقم 7.81 المتعلق بنزع الملكية لأجل المنفعة العامة وبالاحتلال المؤقت، الجريدة الرسمية بتاريخ 15يونيو 1983.
  • المرسوم رقم 02.2 الصادر في 20 ذي الحجة 1442 الموافق ل5مارس2002، القاضي بتغيير وتتميم المرسوم الملكي 66.330 الصادر في 10محرم 1387 الموافق ل 21 أبريل 1967، الجريدة الرسمية عدد 4984 بتاريخ 2002-03-07 صفحة 480 بمثابة نظام عام للمحاسبة العمومية.
  • مرسوم رقم 07.995 الصادر في 23 أكتوبر 2008 بشأن اختصاصات وتنظيم وزارة الاقتصاد المالية، الجريدة الرسمية عدد5680 الصادرة بتاريخ 6 نونبر 2008.
  • قرار وزير الاقتصاد والمالية والخوصصة والسياحة، رقم 367 الصادر في 5 مارس 2002، الجريدة الرسمية عدد 4984 الصادرة في 7 مارس 2002.
  • مقترح قانون يتعلق بتنظيم وتدبير أملاك الدولة الخاصة، تقدم به أعضاء فريق الأصالة والمعاصرة بتاريخ 2017/07/19.
  • البودالي الهواري، أملاك الخاصة للدولة ومدى مساهمتها في تحقيق التنمية، رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا المعمقة، جامعة محمد الخامس كلية الحقوق الرباط، السنة الجامعية 2001-2002.
  • حسن خشين، ملك الدولة الخاص، سلسلة المعارف القانونية، والقضائية، طبعة
  • كمال رابح، إشكالية تدبير وحماية الأملاك العمومية، رسالة لنيل دبلوم الماستر في القانون العام المعمق، جامعة عبد المالك السعدي، كلية الحقوق طنجة،2007-2008.
  • عبد الصمد رسام، تدبير الأملاك الجماعية مدخل لتنمية الوارد الذاتية للجماعات، رسالة لنيل دبلوم الماستر في القانون العام، كلية العلوم القانونية والاجتماعية، مراكش، 2016-2017.
  • أملاك الدولة، عرض من إعداد الطلبة الباحثين في ماستر العلوم الادارية والمالية، فوج 2018/2019، تحت إشراف ذ. عبد الحافيظ ادمينو.
  • العربي محمد مياد، قراءة في تقرير أملاك الدولة، مقال منشور بالموقع الالكتروني مغرب القانون.
  • مجلة المالية، العدد 34، الصادر في يونيو
  • تقرير مديرية أملاك الدولة سنة
  • ملخص التقرير حول العقار المعبأ للاستثمار لسنة 2017 الصادر عن مديرية أملاك الدولة.
  • التقرير السنوي للمجلس الأعلى للحسابات لسنة 2015 حول تعبئة الملك الخاص للدولة من أجل الاستثمار.

[1]  المرسوم رقم 185.02.2 الصادر في 20 ذي الحجة 1442 الموافق ل5مارس2002، القاضي بتغيير وتتميم المرسوم الملكي 66.330 الصادر في 10محرم 1387 الموافق ل 21 أبريل 1967، الجريدة الرسمية عدد 4984 بتاريخ 2002-03-07 صفحة 480 بمثابة نظام عام للمحاسبة العمومية.

[2]  البودالي الهواري، أملاك الخاصة للدولة ومدى مساهمتها في تحقيق التنمية، رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا المعمقة، جامعة محمد الخامس كلية الحقوق الرباط، السنة الجامعية 2001-2002، صفحة100.

[3]  حسن خشين، ملك الدولة الخاص، سلسلة المعارف القانونية، والقضائية، طبعة 2015، صفحة 356.

[4] البودالي هواري، المرجع السابق، صفحة 111،112.

[5]  كمال رابح، إشكالية تدبير وحماية الأملاك العمومية، رسالة لنيل دبلوم الماستر في القانون العام المعمق، جامعة عبد المالك السعدي، كلية الحقوق طنجة،2007-2008، صفحة 105.

[6]  أملاك الدولة ، عرض من إعداد الطلبة الباحثين في ماستر العلوم الادارية والمالية، فوج 2018/2019، تحت إشراف ذ. عبد الحافيظ ادمينو. صفحة 42.

[7]  عبد الصمد رسام، تدبير الأملاك الجماعية مدخل لتنمية الوارد الذاتية للجماعات، رسالة لنيل دبلوم الماستر في القانون العام، كلية العلوم القانونية والاجتماعية، مراكش، 2016-2017، صفحة54.

[8]  مرسوم رقم 2.07.995 الصادر في 23 أكتوبر 2008 بشأن اختصاصات وتنظيم وزارة الاقتصاد المالية، الجريدة الرسمية عدد5680 الصادرة بتاريخ 6 نونبر 2008.

[9]  كلمة مصطفى الخلفي الوزير المنتدب لدى رئيس الحكومة المكلف بالعلاقات مع البرلمان والمجتمع المدني الناطق الرسمي باسم الحكومة، عقب مصادقة المجلس الحكومي يومه 19 شتنبر 2019 بالرباط على مشروع مرسوم رقم 2.18.905.

[10]  الفصل21 من دستور المملكة المغربية 2011: ” لكل فرد الحق في .. وحماية ممتلكاته.”

[11]  الظهير الشريف رقم 1.81.254 الصادر في 11 من رجب 1402 بتنفيذ القانون رقم 7.81 المتعلق بنزع الملكية لأجل المنفعة العامة  وبالاحتلال المؤقت، الجريدة الرسمية بتاريخ 15يونيو 1983.

[12]  البودالي الهواري، المرجع السابق، صفحة 73.

[13]  قرار وزير الاقتصاد والمالية والخوصصة والسياحة، رقم 02.367 الصادر في 5 مارس 2002، الجريدة الرسمية عدد 4984 الصادرة في 7 مارس 2002.

[14]  المادة الثانية من قرار وزير الاقتصاد والمالية والخوصصة والسياحة، رقم 02.367 الصادر في 5 مارس 2002.

[15]   مديرية أملاك الدولة، ملخص التقرير حول العقار المعبأ للاستثمار لسنة 2017.

[16]   التقرير السنوي للمجلس الأعلى للحسابات لسنة 2015 حول تعبئة الملك الخاص للدولة من أجل الاستثمار

[17]   تقرير مديرية أملاك الدولة سنة 2018.

[18]  ذ. العربي محمد مياد، قراءة في تقرير أملاك الدولة، مقال منشور بالموقع الالكتروني مغرب القانون.

[19]  أكثر من 12بالمائة من أراضي الدولة في وضعية احتلال دون سند، مقال منشور بالجريدة الالكترونية اليوم 24.

[20]  التقرير السنوي للمجلس الأعلى للحسابات لسنة 2015 حول تعبئة الملك الخاص للدولة من أجل الاستثمار.

[21]  ذ. العربي محمد مياد، قراءة في تقرير أملاك الدولة، مقال منشور بالموقع الالكتروني مغرب القانون.

[22]  مقترح قانون يتعلق بتنظيم وتدبير أملاك الدولة الخاصة، تقدم به أعضاء فريق الأصالة والمعاصرة بتاريخ 2017/07/19.

[23]  ذ. العربي محمد مياد، قراءة في تقرير أملاك الدولة، مقال منشور بالموقع الالكتروني مغرب القانون.

[24] التقرير السنوي للمجلس الأعلى للحسابات لسنة 2015 حول تعبئة الملك الخاص للدولة من أجل الاستثمار.

[25]  التقرير السنوي للمجلس الأعلى للحسابات لسنة 2015 حول تعبئة الملك الخاص للدولة من أجل الاستثمار.

مقالات ذات صلة

زر الذهاب إلى الأعلى