حدود سلطة الرقابة البرلمانية على المالية العمومية – ضياء الرحمان سبولي
حدود سلطة الرقابة البرلمانية على المالية العمومية
إعداد الطالب الباحث : ضياء الرحمان سبولي طالب باحث بسلك ماستر المالية العامة، كلية العلوم القانونية والاقتصادية و الاجتماعية سطات
إن مسألة إحداث المراقبة السياسية على تنفيذ الميزانية تختلف درجة قوتها من بلد لآخر، وذلك حسب التقدم الديمقراطي والفصل بين السلط في كل دولة، وتختص السلطة التشريعية بالقيام بهذه المراقبة[1]. إذ أن يحكم قواعد العقلنة البرلمانية التي أخذ بها النظام الدستوري المغربي متأثرا بنظام الجمهورية الفرنسية الخامسة، أن الرقابة البرلمانية على المالية العامة بدورها قد تم عقلنتها، وذلك استنادا إلى القواعد الدستورية والتنظيمية الجاري بها العمل.
ويمكن رصد تجليات العقلنة الرقابية للبرلمان على تنفيذ الميزانية من خلال محدودية الرقابة السياسية المزامنة (المطلب الأول)، والرقابة السياسية اللاحقة (المطلب الثاني).
المطلب الأول: حدود الرقابة السياسية المزامنة
إن الهدف من الرقابة السياسية المواكبة، الحيلولة دون وقوع السلطات المكلفة بالتحصيل والإنفاق في الخطأ أثناء التنفيذ[2]. كما تهدف هذه الرقابة إلى حماية المال العام من الضياع. بحيث يعد ذلك من الدوافع الأساسية لفرض المشرع رقابة سياسية مزامنة مستقلة عن السلطة التنفيذية، تتمثل في الأسئلة الشفوية والكتابية لأعضاء البرلمان (الفقرة الأولى) والمصادقة على القوانين المعدلة لقوانين المالية (الفقرة الثانية).
الفقرة الأولى : الأسئلة البرلمانية
تعتبر الأسئلة البرلمانية من الوسائل المهمة لمراقبة ومتابعة السياسة العامة للحكومة، خصوصا في المجال المالي، وتصنف الأسئلة البرلمانية إلى شفوية وأخرى كتابية، وقد نص الفصل 100 من الدستور الجديد الجديد من خلال الفقرتين 1 و2 منه، على أنه “…تخصص بالأسبقية جلسة في كل أسبوع لأسئلة أعضاء البرلمان وأجوبة الحكومة، تدلي الحكومة بجوابها خلال العشرين يوما التالية لإحالة السؤال إليها”. وبهذا تكون الحكومة ملزمة بتقديم الأجوبة على الأسئلة البرلمانية داخل الأجل الدستوري، والهدف من هذه الأسئلة ومطالبة السلطة التنفيذية بتقديم الأجوبة عنها، هو الحيلولة دون وقوع الحكومة في بعض الأخطاء في تدبير المال العام، والوفاء بتعهداتها. وبكون الطبيعة الزمنية لهذه الأسئلة أسبوعية، اي تخصص الحكومة جلسة في كل اسبوع من السنة المالية لأعضاء البرلمان، وبالتالي أن البرلمان يقوم براقبة موازية على أعمال وتعهدات الحكومة. وللإشارة أنها غالبا ما تكون الأسئلة والأجوبة المرتبطة بها دات صبغة مادية ومالية، وتتمحور حول قضايا تهم الرأي العام وقضايا المواطنات والمواطنين[3]، “تقدم الأجوبة على الأسئلة البرلمانية في شخص رئيس الحكومة أو الوزير المعني”.
وبالعودة إلى التجربة المغربية مع الأسئلة البرلمانية، كانت تتصف بمجموعة من السمات أهمها التأخر للحكومة في الإجابة، وعدم احترام الآجال المنصوص عليه في القانون الداخلي، وضعف نوعية الإجابة، ولم تكن الحكومة مقيدة بالإجابة على الأسئلة البرلمانية إلى حين صدور دستور 1992، الذي حددها في عشرين يوما به وجب الفصل 55 منه، غير أن إدلاء الحكومة بجوابها يعتبر وجوبا معنويا ما دام أن المشرع لم يرتب جزاءا في حالة عدم تقديم جوابها داخل الأجل الدستوري[4].
وما دام لا يمكن للنائب البرلماني مقضاة الحكومة بسبب تأخرها أو حتى رفضها الجواب عن الأسئلة.
بالإضافة إلى ذلك الغياب المتكرر لأعضاء الحكومة بسبب وبدون سبب، ومن غير إنابة، فيكون التغيب وسيلة للتهرب عن الجواب، خاصة على الأسئلة المرتبطة بزمانها، حيث يفقد الجواب قيمته السياسية ويصبح لا معنى له.
ومن خلال ما سبق يمكن القول بأن الأسئلة البرلمانية المغربية تتسم بعدم فعاليتها وعجزها عن دورها الرقابي المنوط بها، وبالتالي تكون المؤسسة البرلمانية في الموقف الضعيف والمحدود في مساءلة الحكومة.
بالمقابل نجد المشرع الفرنسي ينص في الفقرة الأخيرة من الفصل 48 من دستور الجمهورية الفرنسية الخامسة على ما يلي: “تختص جلسة واحدة في الأسبوع على الأقل بما في ذلك انعقاد الدورات غير العادية المنصوص عليها في المادة 29 لأسئلة أعضاء البرلمان وأجوبة الحكومة عليها حسب الأولوية.
الفقرة الثانية: القوانين المعدلة لقوانين المالية
يعتبر القانون المعدل لقانون مالية السنة من الامتيازات التي تتمتع بها الحكومة، حيث أنه يتم بموجب هذه القوانين تعديل مقتضيات قانون مالية السنة الذي صادق عليه البرلمان من قبل، وذلك نظرا للطابع التوقعي لقانون مالية السنة، بحيث يمكن أن تطرأ خلال السنة المالية بعض التغيرات التي تفرضها الظروف السياسية أو الاجتماعية أو الاقتصادية[5]، والمستجدات غير المتوقعة.
ويجد هذا المقتضى أساسه القانوني في المادة 4 من القانون التنظيمي لقانون المالية التي تنص على أنه: “لا يمكن أن خلال السنة أحكام قانون مالية السنة إلا بقوانين المالية المعدلة”[6].
وكذا المادة 51 التي تنص على ضرورة مصادقة البرلمان على قانون المعدل في أجل 15 يوما، وضرورة مناقشته والتصويت عليه بمجلس النواب داخل أجل 8 أيام، على أن يبت فيه مجلس المستشارين في أجل 4 أيام ثم البت فيه بشكل نهائي من قبل مجلس النواب في أجل 3 أيام[7].
إن الطبيعة الاستعجالية لقوانين المالية المعدلة والفترة الزمنية الضيقة التي تتم فيها المناقشة والتصويت عليها ينتج عنها ضعف وعقلنة الدور الرقابي للبرلمان عليها، وبالتالي يفسح المجال للحكومة لتمرير العديد من الأمور من خلالها، والتي لم تقم بإدراجها في قانون مالية السنة، ومن ثم يصبح قانون المالية التعديلي وسيلة لتمرير بعض المقتضيات التي قد تكون الحكومة قد عجزت عن طرحها أثناء المناقشة والتصويت على قانون مالية السنة[8]. بالإضافة إلى ذلك أنه يمكن للحكومة أن تتراجع من خلال هذه القوانين على بعض الالتزامات التي التزمت بها أثناء مصادقة البرلمان على المشروع.
والجدير بالذكر أن الحكومة لم تلجأ إلى هذا النوع من القوانين المالية إلا ثلاثة مرات على مستوى جميع الولايات التشريعية، وتم ذلك خلال الولاية التشريعية الثالثة بإصدار لقانونين ماليين تعديليين سنة 1979 و1983 وكذا خلال الولاية التشريعية الرابعة سنة 1990[9].
أما في فرنسا تم اللجوء إلى 51 قانون تعديلي ما بين سنة 1959 و1982، منها 3 قوانين تعديلية في سنة واحدة.
ونلاحظ هنا أن فرنسا غالبا ما تلجأ إلى القوانين التعديلية بخلاف المغرب الذي نادرا ما يلجأ إليها، بحيث يعود هذا الاختلاف إلى عدة اعتبارات سياسية واجتماعية واقتصادية.
المطلب الثاني: حدود الرقابة السياسية اللاحقة
إلى جانب الرقابة الموازية هناك الرقابة البعدية التي لا تقل أهمية عن باقي المراقبات التي يقوم بها البرلمان على المالية العمومية. بحيث تتمثل الرقابة السياسية اللاحقة في كل من قانون التصفية الذي يعتبر قانونا ماليا (الفقرة الأولى)، ولجان تقصي الحقائق (الفقرة الثانية)، التي تعد تقنية متميزة في مراقبة المال العام.
الفقرة الأولى: قانون التصفية
يعتبر قانون التصفية آلية مهمة يتوفر عليها البرلمان لمساءلة الحكومة في المادة المالية[10]. كما يعتبر أداة لإخبار ممثلي الأمة على طرق صرف الاعتمادات واستخلاص الموارد. لذلك يعد من صور الرقابة البعدية على أعمال الحكومة خاصة في ما يتعلق بالانحرافات التي تحصل في تنفيذ الميزانية[11].
ونظرا لأهمية هذا القانون قد ارتقى به المشرع الدستوري كقاعدة دستورية به وجب دستور 2011 الذي نص من خلال الفصل 76 منه على أن: “تعرض الحكومة سنويا على البرلمان قانون التصفية المتعلق بتنفيذ قانون المالية خلال السنة الثانية التي تلي سنة تنفيذ هذا القانون”.
وطبقا لهذا الفصل من الدستور يتم إيداع مشروع قانون التصفية المتعلق بتنفيذ قانون المالية سنويا بالأسبقية لدى مكتب مجلس النواب في أجل أقصاه نهاية الفصل الأول من السنة الثانية الموالية لسنة تنفيذ قانون المالية المعني[12].
ويتضح من خلال هذه القواعد الدستورية والتنظيمية بأن يتيح للبرلمان الوقوف على مدى التزام الحكومة بالترخيص البرلماني المخول لها من أجل استخلاص الموارد المستحقة لفائدة الدولة وصرف الاعتمادات المقررة في الميزانية للوفاء بالديون المترتبة في ذمتها[13].
غير أن هذا النوع من الرقابة البعدية وما اثبتثه الممارسة المغربية أنه غير فعال ولا جدوى منه، لكونه يتسم بعدم الانتظام والتباعد الصارخ بينه وبين قانون مالية السنة المتعلق به. فالتأخير الحاصل في إيداع قانون التصفية يقلل من أهميته كأسلوب للرقابة يمارسه البرلمان اتجاه الحكومة، خاصة أنه لا توجد عقوبات زجرية تلزم الحكومة بإيداع مشاريعها في الآجال المحددة، بالتالي لا توالي أهمية لتقديم مشاريع قوانين التصفية، عكس فرنسا[14].
وقد وصلت مدة التأخير تقديم قوانين التصفية خلال السنوات الغابرة، إلى مدة طويلة، بحيث إن الحكومات المغربية السابقة لم تقدم مشاريع قوانين التصفية إلا بعد مرور ستة سنوات على الأقل، على سنة تنفيذ قوانين المالية المتعلقة بها، “مثلا مناقشة مشروع قانون التصفية لسنة 1972 الذي كان سنة 1983 وكذلك مشروع قانون التصفية 1993 الذي تم سنة 2000….”[15].
بالإضافة إلى مدة تأخير الحكومة في تقديم قوانين التصفية، نجد بأن هذا القانون لا يعد من الوثائق الواجب على الحكومة إرفاقها بمشروع قانون مالية السنة عند إحالته على البرلمان، مما يفوت على البرلمان إلقاء نظرة صادقة عن الوضع المالي السابق والحالي، وعن مدى التزام الحكومة بتعهداتها وبالأرقام التي كانت قد أعلنت عنها خلال المصادقة على قانون مالية السنة، وبالتالي فلا فائدة من ميزانية مقبلة دون إظهار مدى التزام الحكومة بالتزاماتها السابقة[16].
أما في فرنسا، فقد نص المشرع الفرنسي في المادة 46 من القانون التنظيمي المالي لسنة 2001 على أنه: “يجب على الحكومة أن تودع وتوزع مشروع قانون التصفية والوثائق المصاحبة له بمكتب الجمعية الوطنية قبل فاتح يونيو وأضاف على أنه لا يمكن الشروع في المصادقة على قانون المالية السنوي في كلا المجلسين قبل الشروع في مناقشة قانون لتصفية المتعلقة بتنفيذ قانون المالية السابق في قراءة أولى على الأقل “المادة 41 من نفس القانون المالي”.
ونستنتج مما سبق على أن المصادقة على مشروع قانون المالية السنوي مقرون بالمصادقة على مشروع قانون التصفية حسب المشرع الفرنسي، بخلاف ما نص عليه المشرع المغربي بموجب المادة 65 من القانون التنظيمي للمالية 13-130، الذي نص على أن يتم تقديم مشروع قانون التصفية بعد سنتين على تنفيذ قانون المالية المتعلق به.
وعليه يمكن القول بأن قانون التصفية بالمغرب، غير فعال كأداة لرقابة السياسية البعدية، وشكلي وامتياز حكومي.
الفقرة الثانية: إحداث لجان تقصي الحقائق
تصنف اللجان البرلمانية إلى اللجان الدائمة، وإلى اللجان المؤقتة أو لجان التقصي، وتعد هذه الأخيرة التي تمت دسترتها بموجب دستور 1992، إحدى الآليات الرقابية الأكثر فعالية حيث تخول لمجلسي البرلمان صلاحية ممارسة الاختصاص الرقابي على مالية الدولة، ليس بالاعتماد فقط على المعطيات والبيانات التي تقدمها الحكومة، بل انطلاقا من البحث والتقصي بشكل مباشر مع الأجهزة الموكول لها أمر تدبير المال العام[17]، وكذا افتحاص الوثائق والمستندات ذات صلة بالوقائع في عين المكان، والاستماع إلى كل الجهات التي قد تفيد البحث في الوقائع موضوع التقصي ويخول الفصل 67 من الدستور 2011 لجلالة الملك، وكذا لثلث أعضاء مجلس النواب أو ثلث مجلس المستشارين المطالبة لتشكيل لجان نيابية لتقصي الحقائق يناط بها جمع معلومات تتعلق بوقائع معينة[18]. أو بتدبير المصالح أو المؤسسات والمقاولات العمومية وإطلاع المجلس الذي شكلها على نتائج أعمالها.
غير أنه هذه اللجان المؤقتة بطبيعتها تنتهي مهمتها المحددة سلفا من قبل المجلس الذي عينها، أو بإيداع تقريرها الذي يجب أن لا يتعدى في جميع الحالات مدة 6 أشهر، وهذا يمعنى بأن مهمتها منحصرة موضوعا وزمنا في جمع معلومات قد لا تحصل دائما داخل هذا الأجل. وبالتالي يؤدي ذلك إلى ضعف هذه الآلية الرقابية[19].
بالإضافة إلى ذلك أنه لا يمكن تكوين لجان تقصي الحقائق في الوقائع التي موضوع متابعات قضائية جارية، أو فور فتح تحقيق قضائي في شأن الوقائع التي أدت إلى تكويها وغياب التنصيص على اتخاذ بعض الإجراءات الزجرية ضد الممتنعين عن الحضور وإرغامهم على الإدلاء بشهادتهم أمام لجنة التقصي.
بالمقابل يختلف المشرع المغربي عن النظام الدستوري الفرنسي في ما يتعلق بمبادرة رئيس الدولة في إحداث لجان تقصي الحقائق، فالفصل 51 من دستور الجمهورية الخامسة 1958 حصر تشكيل لجان التقصي إلى أعضاء البرلمان، حيث نص على أنه “لممارسة مهام الرقابة والتقييم المحددة في الفقرة الأولى من المادة 24 يجوز إنشاء لجان تحقيق داخل كل مجلس للقيام باستيفاء المعلومات وفق الشروط التي ينص عليها القانون، ويحدد القانون قواعد تنظيمها وعملها ويحدد النظام الأساسي لكل مجلس إنشائه، وبذلك تخويل أعضاء البرلمان نوع من المرونة في طلب إمكانية تشكيل مثل هذه اللجان في جميع المواضيع التي ترتبط بالسياسة العامة للبلاد، ومنحها صلاحيات زجرية أولية لتتمكن من الاسترسال في عملها[20].
[1] – نجيب جيري: “الرقابة المالية بالمغرب بين الحكامة المالية ومتطلبات التنمية”، الطبعة الأولى 2012، مطبعة المعارف الجديدة، الرباط، ص74.
[2] – نفس المرجع، ص75.
[3] – لبي محمد: “الرقابة السياسية للمال العام بين الدستور الجديد والإصلاح المرتقب للقانون التنظيمي للمالية”، منشور في موقع العلوم القانونية www.marocdroit.com
[4] – نجيب جيري: “الرقابة المالية بالمغرب”، مرجع سابق، ص90-91.
[5] – عصام القرني: “السلطة المالية للبرلمان بين الثابت والمتغير على ضوء القانون التنظيمي رقم 13-130 لقانون المالية، مقال منشور بمجلة دفاتر الحكامة، العدد2، دجنبر 2015، مطبعة بني إزناس سلا نشر EMALIV
[6] – المادة 4 من القانون التنظيمي للمالية 13-130.
[7] – المادة 51 من نفس القانون.
[8] – عثمان الزياني: “الرقابة المالية للبرلمان المغربي”، بحث في سبل التفعيل والتطوير في أفق إصلاح القانون التنظيمي للمالية، مقال منشور بمجلة الحقوق العدد السادس، مارس 2013، مطبعة المعارف الجديدة الرباط، نشر الآفاق المغربية للنشر والتوزيع، الدار البيضاء.
[9] – عبد الكريم الحديكي: “التأثير المتبادل بين الحكومة والبرلمان في النظام الدستوري المغربي”، أطروحة لنيل الدكتوراه في الحقوق، جامعة محمد الخامس، كلية العلوم القانونية والاجتماعية الرباط، أكدال 2002-2003.
[10] – عسو منصور: “قانون الميزانية العامة ورهان الحكامة المالية الجيدة”، الطبعة الأولى أكتوبر 2017، مطبعة المعارف الجديدة، الرباط 2017، ص345.
[11] – نجيب جيري، مرجع سابق، ص76.
[12] – المادة 65 من القانون التنظيمي لقانون المالية 13-130.
[13] – لمعرفة مدى أهمية دور قانون التصفية في الرقابة السياسية البعدية انظر كتاب عسو منصور، مرجع سابق، ص348.
[14] – نجيب جيري: مرجع سابق، ص89.
[15] – للمزيد من المعلومات حول الفوارق الصارخة بين قوانين المالية وتواريخ قوانين التصفية المرافقة لها، انظر إلى مؤلف عسو منصور، مرجع سابق، ص346.
[16] – عبد النبي أضريف: “قانون ميزانية الدولة على ضوء القانون التنظيمي 130-13″، الطبعة الرابعة 2016، مطبعة إزناس، النشر EMLIV سنة 2016، ص17.
[17] – عسو منصور، مرجع سابق، ص352.
[18] – المادة 209 من النظام الداخلي لمجلس النواب والمادة 79 من النظام الداخلي لمجلس المستشارين.
[19] – نجيب جيري، مرجع سابق، ص92.
[20] – بحيث منحها القانون 14 يونيو 1996، حق ترتيب جزاء مادي في شكل غرامة مالية تقدر ب50000 فرنك فرنسي ضد كل شخص امتنع عن الحضور للإدلاء بشهادته أمام اللجنة بدون عذر مسبق.
