المصالح اللاممركزة بالنسق الإداري المغربي المصالح اللاممركزة لوزارة الفلاحة نموذجا –  

 

 

 

محمد العمراوي                                                  

• باحث في التدبير الإداري والمالي –كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية أكدال-الرباط –
• الكاتب العام السابق لمنتدى الباحثين في العلوم الإدارية والمالية

 

 

المصالح اللاممركزة بالنسق الإداري المغربي

• المصالح اللاممركزة لوزارة الفلاحة نموذجا –

 

 

يأتي هذا المقال كمحاولة لتسليط الضوء على اعتماد أسلوب اللاتمركز الإداري La déconcentration administrative   في التدبير العمومي كآلية تدبيرية وتنظيمية، وكقاعدة عامة لتوزيع الاختصاصات وتعزيز التكامل في الوظائف والمهام بين المصالح اللاممركزة للدولة والهيآت اللامركزية، وذلك من خلال التوقف عند تجربة المصالح اللاممركزة للإدارات العمومية [1] عبر التطرق لنموذج المصالح اللاممركزة لوزارة الفلاحة والصيد البحري التنمية القروية والمياه والغابات – قطاع الفلاحة – ومدى تجسيدها للمفهوم بمختلف أبعاده.

وقد يكون من المهم التأكيد على أن طبيعة الموضوع وارتباطاته، تفرض علينا، الإشارة كتوطئة، إلى أنه نظرا لتصاعد تحديات التنمية الاقتصادية والاجتماعية بالمغرب منذ فجر الاستقلال وتنامي الحاجيات الاقتصادية والاجتماعية التي تتطلب القرب لإشباعها، فقد تم تبني نهج اللامركزية واللاتمركز الإداريين كآليتين من آليات التدبير العمومي وكملازمين ورديفين للجهوية، وهو بالتالي ما يجعل من هذا الموضوع يشكل مبحثا للكثير من الكتابات والدراسات، هذا فضلا عما يكتسيه من أهمية على الصعيد والعملي.

وقبل الخوض في أي مقاربة تحليلية للموضوع، وكخطوة منهجية أولية، وجب التوقف عند تعريف أسلوب اللاتمركز الإداري باعتباره الإطار العام للموضوع، والذي يعني في أبسط تحديداته:” تمكين الموظفين المحلين من اتخاذ بعض القرارات التي لا تحتاج إلى التدخل المباشر للسلطة المركزية”.

والى جانب هذا التعريف ، هناك تعريف أخر  يعتبر اللاتمركز الإداري ذلك الأسلوب الذي يتأسس على” منح بعض موظفي الوزارة في العاصمة أو الأقاليم بصفة فردية أو في شكل لجان تعيين الحكومة أعضائها ،حق البث نهائيا في بعض الأمور دون الحاجة للرجوع إلى الوزير المعني المختص بغية تخفيف العبء عن الوزير وتحقيق السرعة في انجاز بعض أمور الوظيفة الإدارية خاصة بالنسبة لبعض الأماكن البعيدة عن العاصمة وسلطة البث هذه لا تعني استقلال الموظفين عن الوزير وإنما يخضعون بالرغم من ذلك إلى إشرافه إلى رؤسائهم الإداريين أي في نطاق السلطة الرئاسية  “[2]، بمعنى أن الأمر اعتماد هذا الأسلوب يقتضي منح مصالح غير مركزية ، صلاحيات تقريرية محدودة ، علما أن السلطة المباشرة عليهم من طرف المركز هي سلطة تسلسلية على الأشخاص وعلى الأعمال. [3]

فعندما نتناول موضوع اللاتمركز الإداري، نقصد به بالدرجة الأولى المصالح اللاممركزة لإدارات الدولة، فالمفروض أن تمتد خدمات هذه الأخيرة إلى أقصى نقطة في مجال التراب الوطني، ويدخل هذا فيما اصطلح عليه بتقريب الإدارة من المواطن، أي التقريب المادي للإدارة من المتعاملين معها ومجموع المرتفقين.

و إن وجود مصالح لاممركزة للإدارات الدولة في إطار اللاتمركز الإداري ،يجد تبريره الأول في مبدأ أساسي وبديهي في نفس الوقت، مبدأ يجب أن يقود عمل الإدارة ، هذا المبدأ هو حق المواطنين في المساواة اتجاه الخدمات التي تقدمها الإدارة العمومية لمختلف شرائح المواطنين[4] ، ومن جهة أخرى ،ونظرا لصعوبة عمل الإدارة المركزية بنفسها على انجاز وتغطية المهام الإدارية المنوطة بها في كل نقطة من نقاط التراب الوطني ، فلابد أن تكون هناك مستويات وبنيات إدارية على مستوى العاصمة أو الأقاليم وهو ما يبرر منح سلطة اتخاذ القرار والبث في بعض الأمور الإدارية والمالية بين الإدارة المركزية وممثليها بالعاصمة والأقاليم مع بقاء هؤلاء خاضعين للتسلسل الإداري والسلطة الرئاسية  من بين مبررات اعتماد هذا الأسلوب في التنظيم الإداري.

وفي محاولة لأجرأة هذا الأسلوب الإداري، تم إحداث العديد من الوحدات الإدارية اللاممركزة مباشرة بعد التقسيم الإداري الذي تم القيام به في دجنبر 1959، والذي تلته عدة مراجعات حاولت دائما التكيف مع التحولات التي عرفها المجتمع المغربي[5]، ولعل أهمها هي تلك التي تميزت سنة 1993 بصدور مرسوم 20أكتوبر 1993، الذي عمل على توزيع الاختصاصات بين الإدارة المركزية وبين المصالح الخارجية، وأناط بها مهمة تنفيذ السياسة الحكومية وجميع القرارات والتوجهات الصادرة عن السلطات المركزية المختصة.

وضمن هذا الصدد ،ونظرا لكون التنظيم الإداري المغربي وضمنه ورش اللاتمركز الإداري، هو محصلة لمسلسل ودينامية تطوير مستمر منذ بدايات الاستقلال الأولى، فقد صدر بتاريخ 2دجنبر 2005 مرسوم جديد بشأن قواعد تنظيم القطاعات الوزارية واللاتركيز الإداري وأصبحنا أمام تسمية جديدة وهي المصالح اللاممركزة عوضا عن تسمية المصالح الخارجية ، وتبعا لهذا المرسوم تقوم الإدارة المركزية على المستوى الوطني ، تحت سلطة الوزراء بمهمة تخطيط الأعمال  الداخلة في نطاق اختصاصاتها وتوجيهها وتنظيمها وإدارتها ومراقبتها ،أما المصالح الخارجية فقد عهد إليها في نطاق اختصاصاتها بتنفيذ سياسة الحكومة وجميع القرارات والتوجيهات الصادرة عن السلطات المختصة في إطار أحكام النصوص التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل^“.[6]

وقد شكل قطاع الفلاحة بالمغرب، بنية نموذجية في سيرورة اعتماد هذا الأسلوب في التدبير العمومي، هدف إلى نقل تدريجي للاختصاصات ووسائل العمل المادية والبشرية من المركز إلى المصالح اللاممركزة.

فليس بخافي على كل متتبع لتدبير الشأن العام بالمغرب، الأهمية الكبيرة التي يحظى بها قطاع الفلاحة، والذي يعد قطب الرحى في بنية الاقتصاد المغربي (يمثل بحوالي 19 في المائة من الناتج الداخلي الإجمالي و40 في المائة من التشغيل) ويلعب دورا في التوازنات الماكرو اقتصادية للمغرب ،هذا فضلا على أنه من بين القطاعات الحيوية التي كانت سباقة لتبني أسلوبي اللاتمركز الإداري واللامركزية المرفقية [7]وذلك نظرا لطبيعة القطاع التي تتطلب قرب البنيات الإدارية والتقنية من المرتفقين ومختلف المتعاملين وكذا طبيعة المشاريع والبرامج التي يطلب تنزيلها القرب وهو الأمر الذي يفسر تواجد 74.15 في المائة من مجموع عدد موظفي القطاع بالمصالح اللاممركزة في مقابل 25.85 بالمصالح المركزية.

وتأسيسا على ذلك ، فقد عرفت هيكلة القطاع تجديد مستمرا منذ سنة 2005 تاريخ  صدور مرسوم 2دجنبر 2005 بشأن قواعد تنظيم القطاعات الوزارية وكذا توزيع الاختصاصات والوسائل بين الإدارات المركزية والمصالح اللاممركزة ، ووصولا إلى سنة 2008 مع تبني مخطط المغرب الأخضر ، حيث أعيدت هيكلة القطاع مركزيا ولامركزيا ، بحيث أصبح للمديريات الجهوية والإقليمية اختصاصات وصلاحيات مهمة في المجالين الإداري والمالي ، لنصل بعدها إلى سنة 2016 التي تميزت بتقليص عدد المديريات الجهوية للفلاحة من 16 إلى 12، وذلك تماشيا مع التقسيم الجهوي الجديد [8]، وهو الأمر الذي تم معه كذلك إعادة  تنظيم المخططات الفلاحية الجهوية ، وكذا تحيينها من طرف مصالح الوزارة ، على اعتبار أن هذه المخططات تمثل التجسيد الخاص بكل جهة لمخطط المغرب الأخضر على مستوى المشاريع والاستثمارات والشغل والتصدير، وكتجسيد للامركزية البرامج وجهويتها ، من منطلق اختلاف الاختيارات التقنية بين جهة وأخرى وذلك نظرا لتباين الخصوصيات .

فماذا إذن عن البنية التنظيمية للمصالح اللاممركزة لوزارة الفلاحة؟ وماهي مهامها واختصاصاتها؟

• أولا: البنية والتنظيمية للمصالح اللاممركزة لقطاع الفلاحة

بالرجوع لقرار وزير الفلاحة والصيد البحري المتعلق بتحديد اختصاصات وتنظيم المصالح اللاممركزة لوزارة الفلاحة والصيد البحري – قطاع الفلاحة-[9]^، فإِن المصالح اللاممركزة لوزارة الفلاحة والصيد البحري –قطاع الفلاحة-تتكون من:

• المديريات الجهوية للفلاحة؛
• المديريات الإقليمية للفلاحة؛
• المراكز الجهوية للتلقيح الاصطناعي؛
• مراكز إنتاج بدور المراعي؛
• مؤسسات التعليم الفلاحي والبحث.

وسنحاول هنا، الاقتصار على إبراز البنية الإدارية والاختصاصات الموكولة لكل من المديريات الجهوية للفلاحة وكذا المديريات الإقليمية، نظرا لأهميتها من داخل بنية المصالح اللاممركزة لقطاع الفلاحة.

• ثانيا: تنظيم واختصاصات المصالح اللاممركزة لقطاع الفلاحة

بدخول الميثاق الوطني للاتمركز الإداري سنة 2018 [10] حيز التنفيذ باعتباره مرجعا للاتمركز الإداري لمصالح الدولة بالمغرب، أصبحت اختصاصات المصالح اللاممركزة متضمنة في الفرع الأول من الباب الرابع من الميثاق وتحديدا المادتين 15و16 منه، حيث أنه وبمقتضى هذه الاختصاصات فان المصالح اللاممركزة أضحت تمارس اختصاصا عاما على المستوى الترابي، أي أن السلطات الحكومية تمارس الاختصاصات الوطنية والمهام التي يتعذر انجازها من طرف المصالح اللاممركزة.

وضمن هذا الإطار، نجد صلاحيات كبيرة لمختلف البنيات الإدارية للمصالح اللاممركزة لوزارة الفلاحة مع احتفاظ هذه الأخيرة بالوظائف الاستراتيجية كالتأطير والتوجيه والمراقبة والتقويم.

ونظرا لكون المصالح اللاممركزة لوزارة الفلاحة شأنها شأن باقي المصالح اللاممركزة للدولة، تتركز على مستوى الجهات أو على مستوى العمالات أو الأقاليم. سنعمل فيما يلي على إبراز تنظيم واختصاصات المصالح اللاممركزة لقطاع الفلاحة على المستويين الجهوي والإقليمي.

1-على المستوى الجهوي:

تعتبر المديريات الجهوية للفلاحة سلطات جهوية للفلاحة مزودة بالموارد المالية والبشرية الضرورية لمباشرة مهامها، ومع دخول التقسيم الجهوي بالمغرب حيز التنفيذ سنة 2015[11]، فقد تم تقليص عددها من 16 إلى 12، وذلك تماشيا معه، وأصبحت تتكون كل مديرية جهوية من عدد خاص من الأقسام والمصالح، وتتبع تنظيميا للكتابة العامة للوزارة، ويعهد إليها بالقيام بمجموعة مهام من بينها على سبيل الذكر لا الحصر ما يلي:

• تمثيل السلطة الحكومية المكلفة بالفلاحة على مستوى الجهة؛
• إعداد وبرمجة وتتبع انجاز المخططات الجهوية للتنمية الفلاحية، ودلك في إطار الاستراتيجية الحكومية لتنمية القطاع؛
• تنسيق عمل كافة المصالح اللاممركزة التبعة للوزارة على المستوى الجهوي؛
• إعداد وتتبع وتقييم انجاز الميزانية السنوية القطاعية على مستوى الجهة؛
• قيادة وبرمجة وتتبع المشاريع المتعلقة بتطوير سلاسل الإنتاج النباتي والحيواني والصناعات الغذائية على مستوى الجهة؛
• إعداد الدراسات والأبحاث الميدانية التقنية والاقتصادية للنهوض بالإنتاج الفلاحي الجهوي؛

ويقوم المديرون الجهويون – حسب قرار وزير الفلاحة والصيد البحري المشار إليه أعلاه-بتنفيذ المهام المسندة إلى المديريات الجهوية كما هي محددة في المادة الثالثة من نفس القرار، ويشرفون إداريا على رؤساء الأقسام والمصالح والمديرين الإقليميين وكافة رؤساء المصالح اللاممركزة التابعة لهم.

 

 

2-على المستوى الإقليمي:

تضم المصالح اللاممركزة لقطاع الفلاحة على المستوى الإقليمي إلى جانب المديريات الجهوية، المديريات الإقليمية للفلاحة، والتي تتوزع عبر مجموع التراب الوطني (48 مديرية)، وعلى مستوى بنيتها الإدارية تتكون من مجموعة مصالح، ويشمل نطاق اختصاصاتها مجموعة أقاليم بالمملكة، وتتبع تنظيميا للمديريات الجهوية للفلاحة، وتتولى في نطاق نفوذها الترابية هي الأخرى القيام بمجموعة مهام، من بينها على سبيل المثال لا الحصر:

• انجاز المشاريع المندرجة في إطار المخطط الجهوي للتنمية الفلاحية والمتعلق بالإعداد الهيدرو فلاحي والإعداد العقاري وإعداد المراعي على المستوى الإقليمي؛
• انجاز البرامج المتعلقة بتحسين البنيات الفلاحية العقارية على المستوى الإقليمي؛
• انجاز وتنفيذ المشاريع في إطار البرنامج الوطني لمحاربة الفوارق المجالية؛
• الوساطة مع المنظمات المهنية على المستوى الإقليمي.

والى جانب هذه المهام والاختصاصات، ومن خلال استقراء النصوص المنظمة لقطاع التعمير وبخاصة المرسوم التطبيقي للقانون 90-12 المتعلق بالتعمير، يتبين بأن للمصالح الخارجية لوزارة الفلاحة دورا مهما على مستوى وثائق التعمير سواء منها تلك التي تهم العالم الحضري أو القروي باعتباره ممثلة للسلطة الحكومية المكلفة بالقطاع

والإضافة إلى ما سبق ذكره، ونظرا لأن المقام لا يسمح بالتوسع أكثر، وجبت الإشارة ولو بشيء من الاختصار إلى أن قطاع الفلاحة من بين القطاعات الرائدة ضمن النسق الإداري المغربي فيما يخص منح الصلاحيات والاختصاصات التدبيرية والوظيفية والتقريرية للمصالح اللاممركزة، وذلك على مستوى:

• تدبير الميزانيات الجهوية والإقليمية، وحرية الآمرين بالصرف المساعدين في برمجة مختلف المشاريع المندرجة في إطار رؤية السلطة الوزارية والسياسة العمومية المتبعة في القطاع؛
• ترحيل مختلف الاعتمادات المالية المرصودة في إطار الميزانية العامة والحسابات الخصوصية بين الفصول، وذلك في إطار المقاربة الجديدة لتدبير الميزانية التي انطلق العمل بها منذ سنة 2005؛
• إعداد البرمجة الميزانياتية لثلاث سنوات الخاصة بميزانياتها، استنادا إلى المادة 5 من القانون التنظيمي للمالية 13. 130 [12] ؛
• إعداد البرامج التوقعية برسم كل سنة مالية ونشرها للعموم طبقا للمادة 14 من مرسوم الصفقات[13] ؛
• تدبير الطلبيات العمومية على المستويين الجهوي والإقليمي: بدأ الدراسة التقنية ومرورا بإعلان طلبات العروض وفتح الأظرفة والمصادقة عليها حتى مرحلتي الأداء والتتبع والإشراف على انجاز المشاريع؛
• تدبير شؤون الموظفين جهويا وإقليميا، فيما يخص الرخص الإدارية وشواهد العمل والأجر؛
• تدبير حضيرة السيارات.

خـاتـمة:

لقد تعرصنا للاتمركز عموما ثم تطرقنا إليه في قطاع الفلاحة بصفة خاصة، وبعد أن عرضنا لمختلف الجوانب الأساسية لموضوع المقال، أمكنننا الخروج بمجموعة من الخلاصات والاستنتاجات، نجملها كما يلي:

• نظرا لتشعب مهام الدولة وتزايد مسؤولياتها وتعدد أدوارها في ميادين التنمية الاقتصادية والاجتماعية، وتبعا كذلك للتحولات الكبرى التي شهدتها بنياتها ومؤسساتها، فان الضرورة قد اقتضت أن يصاحب هذا التطور المتسارع، تغييرات إدارية واسعة، تشمل دواليب الجهاز الإداري ووظائفه ووسائله ومقارباته وان ظهور اللاتمركز كإحدى مناهج التدبير العمومي لم يكن وليد الصدفة، بل هو استجابة لتطور موضوعي وكتجسيد لانفتاح الإدارة المغربية على أساليب تدبيرية جديدة منذ التحولات التي عرفتها وظائفها؛
• آلية اللاتمركز تمثل إطارا جيدا للتسيير الفعلي، تتقاطع مع مناهج التدبير العمومي الجديدة، حيث إنها كممارسة واقعية وقطاعية ترتبط بالإصلاح ونهضة وتطوير قطاعات ودواليب الدولة؛
• اللاتمركز في تدبير القطاع الفلاحي لم يخرج عن دائرة الضوابط والمحددات والمقاربات المؤطرة لهذا المفهوم ولمفهوم التدبير الحديث عموما؛
• هناك عدة إكراهات قد أثرت على استكمال مسلسل اللاتمركز بالإدارة العمومية ككل، ذلك أنه لم يترجم المجهود التشريعي والتنظيمي بما فيه الكفاية على مستوى إرساء آليات التأطر والتدبير الإداري وتفعيلها، كما أن الإصلاح ضمن أفقه الشمولي لم يبلور بصفة دقيقة وواضحة على مستوى الهياكل التنظيمية مركزيا وجهويا ومحليا؛
• إن التسريع من وتيرة اللاتمركز الإداري بالمغرب يتطلب وجود إدارة لاممركزة فعالة وقوية وتبقى هده الأخيرة رهين بمدى التوفر على موارد بشرية ومالية وسلطات تقريرية مناسبة وبتنزيل التصاميم المديرية للامتركز الإداري لمختلف القطاعات الوزارية؛
• يفترض دعم مقاربة اللاتمركز بقطاع الفلاحة، العمل على تمكين المصالح اللاممركزة لوزارة الفلاحة من الوسائل المالية والبشرية اللازمة وتوسيع نطاق صلاحيتها.

 

***********

الهوامش:

• [1] المصالح اللاممركزة للدولة حسب منطوق المادة الرابعة من مرسوم رقم 618-17-2 صادر في 18 من ربيع الآخر 1440 (26 ديسمبر 2018) بمثابة ميثاق وطني للاتمركز الإداري، يقصد به: التمثيليات أو البنيات الإدارية الترابية الممثلة للإدارات المركزية، على مستوى الجهة وعلى مستوى العمالة أو الإقليم، سواء كانت تابعة لقطاع وزاري معين، أو مشتركة بين قطاعين أو أكثر، كيفما كان شكل تنظيم هذه التمثيليات أو البنيات، وأيا كانت مسمياتها.
• [2] مليكة الصروخ،”القانون الإداري “، مطبعة النجاح الجديدة، الدار البيضاء، الطبعة التاسعة، 2010، ص 68.
• [3] نبيه محمد،” الجهوية المتقدمة بين اللامركزية واللاتمركز (الجانب القانوني والمحاسبي)”، الطبعة الأولى، 2019، ص 27.

[4]A AKLA : l’administration marocaine dans ses relations avec le public : doctorat –2 d’état en droit public 1985, P 58et ss.

• [5] د عبد الحفيظ أدمينو،”اللاتركيز الإداري بين الإصلاح وإعادة إنتاج مركزية من نوع جديد” مقال منشور بالموقع الالكتروني للمجلة المغربية للعلوم السياسية والاجتماعية ،2018/ http://www.sciencepo.ma/2018/11/blog-post_20.html
• [6] مرسوم رقم 1369-05-2 صادر في 29 من شوال 1426 (2 ديسمبر 2005) بِشأن تحديد قواعد تنظيم القطاعات الوزارية واللاتمركز الإداري.
• [7] من خلال انشاء المكاتب الجهوية للاستثمار الفلاحي بمقتضى مرسوم رقم 2.65.190 بتاريخ 6 محرم 1385 (7 مايو 1965) والتي يعاد هيكلتها وتنظيمها لتحمل تسمية جديدة هي المراكز الجهوية للاستثمار الفلاحي، وهي عبارة عن مؤسسات عمومية تقع تحت وصاية وزارة الفلاحة والصيد البحري والتنمية القروية والمياه والغابات تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي. يسير المكتب من طرف مدير معين بمرسوم، ويديره مجلس إداري يرأسه الوزير المكلف بقطاع الفلاحة.
• [8] وزارة الفلاحة والصيد البحري والتنمية القروية والمياه والغابات –قطاع الفلاحة-،”مشروع نجاعة الأداء “، منشور بالموقع الالكتروني لوزارة الاقتصاد والمالية واصلاح الادارة، ص8.
• [9] قرار رقم 15-3963صادر في 15من صفر 1437(27نوفمبر2015) المتعلق بتحديد اختصاصات وتنظيم المصالح اللاممركزة لوزارة الفلاحة والصيد البحري – قطاع الفلاحة -.
• [10] مرسوم رقم 618-17-2 صادر في 18 من ربيع الآخر 1440 (26 ديسمبر 2018) بمثابة ميثاق وطني للاتمركز الإداري.
• [11] بمقتضى المرسوم رقم 2.15.40 صادر في فاتح جمادى الأولى 1436 (20 فبراير 2015) لتحديد تعدد الجهات وتسمياتها ومراكزها والعمالات والأقاليم المكونة لها. جريدة رسمية عدد 6340 بتاريخ 14 جمادى الأولى (5 مارس 2015)
• [12] يعتبر قطاع الفلاحة من بين القطاعات الوزارية الأربعة الأولى التي انخرطت في السيرورة التجريبية لمقتضيات القانون التنظيمي لقانون المالية 130.30.
• [13] المرسوم رقم 349-12-2 الصادر بتأريخ 8 جمادى الأولى 1434 الموافق ل 20 مارس 2013 المتعلق بالصفقات العمومية، ج ر عدد6140 ،4أبريل2013، ص3023.