واقع التعمير الاستثنائي والمجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي
واقع التعمير الاستثنائي
والمجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي
كشف كل من تقرير المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي حول الإحالة التي توصل بها من مجلس النواب في موضوع "دراسة التأثيرات المركزية عن الاستثناءات في مجال التعمير، نونبر 2014، وكذا رأيه المتعلق بـ"دراسة التأثيرات المترتبة على الاستثناءات في مجال التعمير"، إحالة رقم 11/2014 عن واقع التعمير الاستثنائي بالمغرب وعلاقته بإنتاج المجال من خلال عمليات الاستثمار ونجاحها المرهونة بوجود بنية عقارية كأساس للمشاريع التنموية، وتشكل مشاريع البناء والتجزئات العقارية والمجموعات السكنية ملفات استثمارية بامتياز ([1]) مما يتطلب إصلاحات معقلنة ومبسطة ومحفزة على الاستثمار ([2])، لذلك كان من الضروري البحث عن آليات لتفادي مختلف المساطر المعقدة والبطيئة والتي من شأنها أن تجهض كثيرة من مشاريع الاستثمارات الوطنية والأجنبية، خاصة وأن من بين السمات التي تعرفها وثائق التعمير هي كونها صلبة وغير مرنة و تشكل عرقلة لإنجاز تلك المشاريع الاستثمارية مما يستدعي التطرق إلى الواقع التنظيمي لهذا النوع من التعمير (أولا) على أن نقوم بإبراز تأثير الاستثناء في مجال التعمير على انتاج المجال (ثانيا).
أولا: الواقع التنظيمي للتعمير الاستثنائي
إن التزايد المستمر لمتطلبات التنمية الاقتصادية والاجتماعية في ظل وجود منظومة قانونية لا تتكيف مع واقع الحركة العمرانية، وكذا وثائق للتعمير تتسم بالصلابة والثبات، أدى إلى تناسل المناشير والدوريات في مجال التعمير بهدف البحث عن سيولة استباقية في الحركة العمرانية ([3])، وذلك من منطلق كون قطاع التعمير يشكل حجر الزاوية لكل استثمار ([4]) يتوخى تحريك عجلة الاقتصاد، لذلك تم اتخاذ مجموعة من الإجراءات الانتقالية بواسطة دوريات في انتظار مراجعة المقتضيات التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل تعتبر بمثابة مرجعا إداريا تنظيميا أساسيا لتسليم الرخص ذات الطبيعة الاستثمارية ([5])، وإذا كان قانون التعمير نص على بعض المقتضيات المتعلقة بسلوك المساطر الاستثنائية فإنها ظلت محدودة ([6])، بل الأكثر من ذلك ظلت مبهمة وغير واضحة بحيث ترك المشرع للإدارة في إطار سلطتها التقديرية ([7]) التعامل مع كل عملية على حدة، مما يؤدي إلى انحراف هذه المقتضيات عن الغايات والأهداف من وراء تبني الاستثناءات وتشجيع مسلسل البناء ومواجهة كل أشكال البناء الفوضوي والعشوائي، وهو ما يوضح على أن هذه الاستثناءات تندرج ضمن المرونة في التدبير العمراني وليس لها أهداف اقتصادية واجتماعية فهي بعيدة عن الفلسفة التي تحكمت في النمط الاستثنائي في مقابل التعمير الأصلي ([8]).
كما أنه تم إصدار قوانين جديدة خاصة واستثنائية تهم مجالات ترابية معينة ([9])، وهكذا فقد أصدرت السلطة المركزية في إطار رؤيتها حول تبسيط المساطر والتخفيف من العراقيل التي قد تحدثها وثائق التعمير عدة دوريات تؤطر اللجوء إلى الاستثناء في اقتناع منها على أنها تحمل مستجدات مسطرية، لكن بإصدار المرسوم رقم 2.13.424 صادر في 13 من رجب 1434 (24 ماي 2013) بالموافقة على ضابط البناء العام المحدد لشكل وشروط تسليم الرخص والوثائق المقررة بموجب النصوص التشريعية المتعلقة بالتعمير والتجزئات العقارية والمجموعات السكنية وتقسيم العقارات والنصوص الصادرة لتطبيقه هل يمكن القول على أن المشرع ألغى الدوريات المتعلقة بالاستثناء ([10])، بالرجوع إلى مقتضيات هذا المرسوم وخاصة تلك المتعلقة بتحديد الغرض ونطاق التطبيق من المواد 1 إلى 5، نجد على أنها لم تنص على إلغائها، وعلى العموم تبقى تلك الدوريات المتعلقة بتبسيط المساطر في إطار تشجيع الاستثمار قائمة ما دامت تجسد التوجهات الملكية الموجهة للحكومة قصد تشجيع الاستثمار استنادا إلى الرسالة الملكية التي تجعل من أحكامها المتعلقة بالحكومة والولاة بمثابة تعليمات تدخل في اختصاص البرلمان والجماعات المحلية والفاعلين الاقتصاديين بمنزلة توجيهات سامية([11]).
ونظرا لتزايد ملفات طلبات رخص التعمير الاستثنائي عملت وزارة إعداد التراب الوطني والبيئة والتعمير والإسكان بإصدار دورية رقم 622 بتاريخ 8 ماي 2001 لتفعيل أشغال اللجنة الخاصة المؤسسة طبقا للدورية الوزارية رقم 254 بحيث تم بمقتضاها منح رئاسة اللجنة المحلية لدراسة ملفات طلب رخص الاستثناء إلى المفتش الجهوي للتعمير، وأن المشاريع الاستثمارية الكبرى التي لم تحظ بالتوافق على المستوى المحلي هي التي تعرض على اللجنة المركزية، وبعد ذلك تم إصدار دورية أخرى رقم 3020/27 وهي دورية مشتركة بين وزارة الداخلية والوزارة المنتدبة لدى الوزير الأول المكلفة بالإسكان والتعمير بخصوص شروط استفادة المشاريع الاستثمارية من استثناءات في مجال التعمير بتاريخ 4 مارس 2003 تنص على إنشاء لجنة جهوية خاصة برخص الاستثناء في مجال التعمير مكلفة بدراسة الطلبات المقدمة للاستفادة من هذه المسطرة، وتتكون هذه اللجنة من والي الجهة رئيسا، ومن العامل ومدير المركز الجهوي للاستثمار ورئيس الجماعة ومدير الوكالة الحضرية والمسؤول الجهوي للإدارة المعنية بالاستثمار، ويتخذ قرار منح رخص الاستثمار بإجماع أعضاء اللجنة، غير أن تطبيق هذه الدورية أدى إلى بعض التجاوزات نتيجة المضاربات العقارية وإقامة المشاريع بأراضي مخصصة للمرافق العمومية وأخرى ذات مؤهلات فلاحية كبرى ([12]) مست بالخيارات الأساسية والهيكلية والتنطيقية ([13])، وعوض أن تعمل السلطات العمومية على تقنين الاستثناءات بواسطة نصوص تشريعية عمدت إلى إصدار دورية مشتركة عدد 31-10098 بتاريخ 6 يوليوز 2010 المتعلقة بشروط استفادة مشاريع الاستثمار من الاستثناء في ميدان التعمير بين السلطتين الحكوميتين المكلفتين بالداخلية والتعمير غايتها تحصين مسطرة الاستثناءات من كل التجاوزات والاختلالات وذلك عبر تنصيصها على نوعية المشاريع التي يمكن أن تكون محل مسطرة الاستثناء في مجال التعمير وحصرتها في المشاريع الاستثمارية ذات الطابع السياحي والصناعي وتلك المرتبطة بالصناعات التقليدية والخدمات إلى جانب مشاريع السكن الاجتماعي ومحاربة السكن غير اللائق ([14]) بالإضافة إلى عدم تفويت بعض الاستثناء إلى الغير باعتبارها تخص الشخص بعينه، وتحديد طبيعة المشاريع المستفيدة من مسطرة الاستثناء التي لها وقع اقتصادي ذات نفع وطني وجهوي والواقعة بمناطق غير مغطاة بوثائق التعمير أو تلك غير المطابقة لمقتضياتها، مع التأكيد على أن عمل اللجنة المحدثة بموجب الدورية المشتركة يجب أن يقتصر على دراسة الجوانب المتعلقة بالملائمات الطفيفة لمقتضيات وثائق التعمير، مع وجوب تقيد الولاة باعتبارهم رؤساء هذه اللجان بهذه المعايير والمقاييس على العكس ما كان عليه السابق في إطار الدورية رقم 27-3020 بتاريخ 4 مارس 2003 ([15]) التي منحت لهم صلاحيات وضع تلك المقاييس والمعايير التي يمكن اعتمادها لتحديد المشاريع الاستثمارية القابلة للاستفادة من الاستثناء في مجال التعمير ([16]).لكن ما يلاحظ على أن هذه المعايير تتسم بالعمومية وعدم الدقة اللازمتين مما يجعلها قابلة للتأويل وفق منظور ورؤية الجهات المكلفة بدراسة طلبات رخص الاستثناء، بحيث تلعب فيها كاريزمية كل عضو من أعضاء المشاركين في الدراسة دورا كبيرا ومؤثرا نظرا لوزنه السياسي والفكري، مما يجعل المقاربة المعتمدة مقيدة بوزن الفاعلين والوضعيات المحلية، وخاصة كاريزمية الولاة والعمال ورؤساء الجماعات المعنية ومديري الوكالات الحضرية ومديري المراكز الجهوية للاستثمار ([17]).
إن اللجوء إلى مسطرة الاستثناء في مجال التعمير سواء عبر التدبير الإداري المركزي أو من خلال لامركزية تدبير الاستثناء كان له الأثر على تشجيع الاستثمار بالرغم من تعدد المقاربات ([18])، كما أن اللجوء إليه أحيانا يؤدي إلى سلبيات أثرت بشكل كبير على إنتاج المجال بالرغم من وجود وثائق التعمير.
ثانيا: تأثير الاستثناء في مجال التعمير على إنتاج المجال
إذا كان اللجوء إلى الاستثناء في إطار التدبير العمراني العادي لا يثير أي إشكال ما دامت تؤطره مرجعية قانونية فإن المسطرة الإدارية للاستثناء المحدثة بموجب الدوريات لها خصوصيات تتجلى أولا في أنها خارج النص القانوني، وثانيا جاءت في سياق وطني يجد أساسه في إرادة عليا على مستوى الهرم الإداري للدولة في إطار توجيهات نحو خلق الثروة بالاعتماد على العقار كأساس للتنمية.
وهكذا فمنذ تطبيق الدورية الوزارية المشتركة رقم 3020/37 في 4 مارس 2003 وحتى أواخر سنة 2013، فإن اللجنة المكلفة بدراسة طلبات الرخص الاستثنائية تلقت 13222 مشروع، أي بمعدل 110 مشروع سنويا ([19])، حيث تمت الموافقة على 7578 طلب وتم رفض 1450 في حين تم تأجيل 1492 طلب استنادا إلى قرارات اللجنة المتعلقة بطلبات الحصول على الاستثناء، ومن أجل إدراك حجم المعطيات المتعلقة بالاستثناء في الزمان والمكان كشف التقرير عن واقع اللجوء إلى مسطرة الاستثناء خلال فترتين زمنيتين مختلفتين وهما (2003-2009) وهي الفترة التي كانت مؤطرة بمقتضى الدورية رقم 3020/27 وكذلك الفترة (2010-2013) وهي الفترة التي أطرتها الدورية رقم 10096/31 بتاريخ 6 يوليوز 2010.
من أبرز هذه المعطيات أن إعمال هذه المسطرة تخضع إلى الظروف المحلية وموقف المسؤولين المحليين من نجاعة المسطرة، وذلك بالمقارنة مع مختلف جهات المملكة، بحيث خلص التقرير إلى أن التوزيع الجغرافي للمشاريع لا يناسب مع الوزن الاقتصادي للجهة، كما أن المشاريع العقارية حظيت بالهيمنة بحيث استأثرت بنسبة 55 في المائة، غير أنه في الفترة الممتدة بين 2010/2013 انخفضت نسبة المشاريع العقارية، بينما ارتفعت نسبة المشاريع السياحية والصناعية وهو ما يفسر على أن الدورية الوزارية المشتركة رقم 10098/31 الصادرة سنة 2010 وضعت مجموعة من القيود على المشاريع التي يمكن أن تستفيد من الاستثناء في مجال التعمير، لكنها في المقابل منحت للوالي صلاحيات واسعة في تحديد طبيعة ونوعية الاستثناء.
ولعل هذا هو السبب الرئيسي في تحويل طبيعة ونوعية المشاريع المستفيدة من الاستثناء من المشاريع العقارية التي غالبا ما يطغى عليها طابع المصلحة الخاصة، وكذلك ما يعرفه هذا القطاع من مضاربات أضرت بالاقتصاد الوطني إلى مشاريع سياحية وصناعية باعتبارها توفر فرصا قارة للشغل، لكن ومع ذلك يمكن القول على أن منح الوالي صلاحيات واسعة قد يشكل خطرا على التخطيط الحضري الذي قد يصير إطارا مفرغا من محتواه ومضمونه ([20])، وهو ما يؤكده التقرير بحيث أن طلبات الاستثناء ترتكز أساسا في المناطق التي تغطيها وثائق التعمير بنسبة 74 في المائة ([21]) وهو ما قد يؤثر على إنتاج المجال المشمول بهذه الوثائق نظرا لكونها تأخذ بعين الاعتبار العوامل السوسيو اقتصادية والبيئة بعين الاعتبار، وهو ما قد يجعل هذه الوثائق مجرد وثائق استشارية لا تكتسي القوة الملزمة والآمرة في تنظيم والتحكم في المجال، مما يفرز أوضاعا اقتصادية واجتماعية وبيئية لا تعكس تصاميم التهيئة المصادقة عليها، خاصة في ظل غياب نص قانوني يؤطر هذه المسطرة من بدايتها إلى نهايتها، كما أن تدبير تلك المشاريع وفق مقاربة تجزيئية دون رؤية مشتركة بين كل الفاعلين ، يؤثر سلبا في نمط الحكامة المحلية([22]).
[1] – محمد محجوبي ، محمد محجوبي، "قراءة عملية في قوانين التعمير المغربية"، دار النشر المغربية الطبعة الأولى 1427-2006ص 181.
[2] – خطاب الملك محمد السادس بمناسبة الإعلان عن الرسالة الملكية الموجهة إلى الوزير الأول في موضوع التدبير اللاممركز للاستثمار بتاريخ 09 يناير 2002، جريدة الاتحاد الاشتراكي عدد 6727 بتاريخ 10 يناير 2002، ص 5.
[3] – رضوان العلمي ، "التعمير والتنمية المجالية بالمغرب"، أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام والعلوم السياسية، تكوين الدكتوراه: القانون العام والعلوم السياسية، مركز دراسات الدكتوراه: القانون المقارن، الاقتصاد التطبيقي والتنمية المستدامة، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية سلا، جامعة محمد الخامس، الرباط السنة الجامعية 2014-2015.، ص 106.
[4] – الشريف البقالي ، "شرطة التعمير بين القانون والممارسة"، مطبعة دار القلم للطباعة والنشر والتوزيع، الطبعة الأولى 2012، ص 196.
[5] – الحاج شكرة ، "الوجيز في قانون التعمير المغربي"، الوجيز في قانون التعمير المغربي"، دار القلم للطباعة والنشر والتوزيع الطبعة السادسة 2011، ص 168.
[6] – الاستثناءات الواردة في إطار القانون 12.90 تتعلق بالترخيص في المجال القروي، مصطفى جرموني ، "الرقابة على التجزئات العقارية والأبنية بالمغرب: دراسة قانونية "، مطبعة النجاح الجديدة ، الدار البيضاء، الطبعة الأولى 1432-2011، ص 87،
أما الاستثناءات الواردة في القانون 25.90 فقد نصت عليها المادة 21 "يجوز بعد موافقة الإدارة تسليم الإذن في إحداث التجزئات التي لا تنص مشاريعها على القيام بجميع أو بعض الأشغال المقررة في البند 1 من المادة 18 أعلاه.
– إذا لم يكن هناك ما يبرر القيام بتلك الأشغال نظرا إلى الغرض المعد له العقار المراد تجزئته أو موقعه؛
– إذا لم يكن في الإمكان إنجاز تلك الأشغال لأسباب فنية كانعدام الشبكة الرئيسية المطلوب وصل الشبكات الداخلية بها".
[7] – مصطفى جرموني ، "الرقابة على التجزئات العقارية والأبنية بالمغرب: دراسة قانونية "، م.س، ص 86.
[8] – رضوان العلمي ، "التعمير والتنمية المجالية بالمغرب"، م.س، ص 107.
[9] – القانون رقم 16.04 المتعلق بتهيئة واستثمار ضفتي أبي رقرار، الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.05.70 بتاريخ 28 نونبر 2005، ج.ر عدد 5373 بتاريخ 25 شوال 1426 ( 28 نونبر 2005) ، ص 3003-3012
– القانون رقم 25.10 المتعلق بتهيئة واستثمار موقع بحيرة مارشيكا، الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.10.144 بتاريخ 16 يوليوز 2010، ج.ر عدد 5857 بتاريخ 6 شعبان 1431 (19يوليوز 2010) ص 3761-3769
[10] – الدورية رقم 254 الصادرة عن الوزارة المكلفة بإعداد التراب الوطني والبيئة والتعمير والإسكان بتاريخ 12 فبراير 1999، بخصوص المساطر المتبعة في دراسة مشاريع الاستثمار.
– الدورية رقم 850 الصادرة عن الوزارة المكلفة بإعداد التراب الوطني والبيئة والتعمير والإسكان بتاريخ 24 ماي 1999 والموضحة للدورية رقم 254.
[11] – الخطاب الملكي بتاريخ 9 يناير 2002 بمناسبة الإعلان عن الرسالة الملكية الموجهة إلى الوزير الأول في موضوع التدبير اللامتمركز للاستثمار، م.س، ص 5.
[12] – رأي المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، م.سن ص 6.
[13] – رسالة موجهة إلى السيدات والسادة مديري الوكالات الحضرية والمفتشين الجهويين للسكنى والتعمير وسياسة المدينة تحت رقم 16079 بتاريخ 5 أكتوبر 2012.
[14] – رأي المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، إحالة رقم 11/2014دراسة التأثيرات المترتبة عن الاستثناءات في مجال التعمير ، ص 6.
[15] – دورية مشتركة بخصوص شروط استفادة المشاريع الاستثمارية من استثناءات في تحليل النص لكل من وزير الداخلية عدد 27 والوزير المنتدب لدى الوزير الأول المكلف بالإسكان والتعمير عدد 03020 بتاريخ 04 مارس 2003.
[16] – مصطفى جرموني ، "الرقابة على التجزئات العقارية والأبنية بالمغرب: دراسة قانونية "، م.س، ص 94.
[17] – تقرير المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، م.س، ص 8.
[18] – مقاربة متبصرة، مقاربة متساهلة، مقاربة شكلية، مقاربة تقنية محضة، راجع بهذا الخصوص تقرير المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، م.س، ص 39.
[19] – تقرير المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، م.س، ص 26.
[20] – عبد الله العلوي ، "إشكالية اتخاذ القرار في مجال التعمير"، رسالة لنيل دبلوم الماستر، قانون المنازعات، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، جامعة مولاي إسماعيل، مكناس السنة الجامعية 2011-2012، ص 181.
[21] – تقرير المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، م.س، ص 36.
[22] – محمد رامي، "مجلس البركة ، اكتساح الاسمنت لـ900 هكتار مخصصة لاحتضان منشآت ذات منفعة عامة"، جريدة الاتحاد الاشتراكي العدد10944 بتاريخ 27/002/2015
